Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 842/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" w sprawie ze skargi L. [...] na czynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 9 marca 2022 r. w przedmiocie oceny projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący wystąpił o przyznanie grantu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Polska Agencja Przedsiębiorczości w piśmie z 1 lutego 2022 r. poinformowała skarżącego, że projekt uzyskał 13 na możliwe 15 punktów, ale zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu naboru nie wybrano go do powierzenia grantu, dlatego że kwota przeznaczona na wsparcie projektów w tym naborze nie wystarcza na wsparcie projektu skarżącego. Wskazano także, że skarżący niezasadnie przeznaczył ponad 3/4 budżetu projektu na budowę robota przemysłowego i niewiele na integrację technologii informacyjnych i operacyjnych, tworzenie systemów cyberfizycznych oraz technologie przetwarzania w chmurze w celu rozwiązania zidentyfikowanych problemów technologicznych. Zdaniem organu nie należą one do tego programu, w ramach którego złożono wniosek, lecz w zakresie Przemysłu 3.0.
Z tego powodu jedynie w obrębie kryterium wykorzystania technologii Przemysłu 4.0 w procesach produkcyjnych skarżący nie uzyskał maksymalnej liczby punktów (3 na możliwe 5). Pomimo zawartego w tym piśmie pouczenia, że w tej sprawie nie przysługują środki odwoławcze, skarżący 21 lutego 2022 r. złożył protest.
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała skarżącego 9 marca 2002 r., że nie ma podstaw do zmiany oceny projektu, zaznaczając że nabór był prowadzony na podstawie art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej, w trybie pozakonkursowym, grantowym, bez możliwości kwestionowania jego wyniku w drodze protestu.
Wniesioną na powyższą czynność – opisując ją mianem "rozstrzygnięcia" – skargę Sąd pierwszej instancji uwzględnił przyjmując, że wprawdzie w świetle przepisów ustawy wdrożeniowej nie przewidziano możliwości wniesienia protestu w postępowaniu pozakonkursowym, to jednak – odwołując się do wyroku WSA we Wrocławiu z 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 485/11 oraz ogólnie poglądów doktryny – protest taki powinien przysługiwać. Stanowisko odmienne Sąd Wojewódzki ocenił jako sprzeczne z art. 78 Konstytucji RP. Poza tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że ocena organu o procentowym udziale wydatków na budowę robota nie znajduje oparcia w dokumentacji projektu. Nie wykazano też – zdaniem Sądu – że kwota przeznaczona na wsparcie projektów w naborze nie wystarcza na wybór projektu skarżącego. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że ocena projektu narusza art. 35 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, bo nie została przeprowadzona rzetelnie.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Polską Agencję Przedsiębiorczości zaskarżono powyższy wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy w tej sprawie przysługiwało prawo wniesienia protestu, art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskodawcy w tej sprawie – przy braku prawa do wniesienia protestu – przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku, art. 35 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w razie nieuwzględnienia zarzutu wadliwego zastosowania – błędną wykładnię tych przepisów, w obu przypadkach polegające na przyjęciu, że wybór grantobiorców w konkursie nie został dokonany w drodze otwartego naboru i zależał od arbitralnej decyzji organu, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, a ponadto – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Agencja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one w istotnym zakresie uzasadnione, choć sporządzono je w sposób nieuporządkowany i nie w pełni poprawny pod względem kryteriów metodologicznych.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, a konstruowane w jego ramach zarzuty powinny być precyzyjne. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna sporządzona została niestarannie, bowiem po pierwsze – artykuły Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnego dzielą się na paragrafy, nie zaś na ustępy, co zresztą skarżąca Agencja dostrzega formułując zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uwaga ta dotyczy powołanego w zarzutach procesowych art. 53 p.p.s.a. Po drugie – ten sam przepis prawa przywołano zarówno w zarzutach zaliczonych do procesowych, jaki materialnych, co dotyczy przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Co więcej, dwa ostatnie zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowano alternatywnie, przypisując Sądowi pierwszej instancji błąd wykładni, albo wadliwe zastosowanie. Tak chaotycznie skonstruowany środek odwoławczy z trudem pozwolił na poddanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Było to możliwe przede wszystkim z uwagi na powołanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Okazały się one uzasadnione, dlatego że w tej sprawie nie jest pewne to, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności procesowej.
Wyjaśnić bowiem należy, że – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – w uregulowanym przez art. 53 ust. 1 i nast. ustawy wdrożeniowej trybie pozakonkursowym nie przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia protestu. Wskazany środek prawny jest zastrzeżony do postępowań o charakterze konkursowym i pogląd ten już był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany (zob. np. wyroki z 22 lipca 2021 r., I GSK 463/21, LEX nr 3227007 i z 18 sierpnia 2021 r., I GSK 510/21, LEX nr 3279380). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela stanowiska odmiennego, a prezentowanego m. in. w postanowieniu NSA z 24 maja 2022 r., I GSK 947/22, LEX nr 3352838.
Kategorycznie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że wynikającym z art. 78 Konstytucji RP bezwzględnym obowiązkiem ustawodawcy jest zagwarantowanie stronie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie – ustanowiona we wskazanym przepisie ustawy zasadniczej zasada dwuinstancyjności odnosi się w pełnym zakresie do postępowania sądowego, zaś w odniesieniu do działalności administracji – ma charakter względny. Do takiego wniosku prowadzą też argumenty płynące z wykładni historycznej. W okresie, w którym prawo do sądowej kontroli działalności administracji nie było jednostce zagwarantowane, prawo do odwołania stanowiło pewien jego surogat, stwarzając choćby niewielką możliwość kwestionowania indywidualnie skierowanych działań władzy publicznej.
W aktualnym stanie prawnym najistotniejsze jest to, by działanie administracji (bądź zaniechanie), które inicjować może spór o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podlegało kontroli sądowej. W rodzimym systemie prawnym, podobnie zresztą jak i wielu w porządkach obcych, nie funkcjonuje "nienaruszalne", konstytucyjne prawo do odwołania. Analiza literalna czy nawet funkcjonalna art. 78 Konstytucji RP temu przeczy.
Dodać można, że współcześnie ustawodawca coraz częściej z instytucji odwołania (czy równoważnych mu środków) rezygnuje, na rzecz bezpośredniej drogi sądowej, czego przykładem jest choćby uchylenie przepisów o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa czy nadanie opcjonalnego charakteru wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku nowelizacji przepisów k.p.a. i p.p.s.a. z 2017 r. Nie inaczej zapatruje się na wskazane zagadnienie nauka prawa o postępowaniu administracyjnym (zob. np. Z. Kmieciak, Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP, PiP 2012/5/3-17, tenże [w:] Z. Kmieciak i inni, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 802 i n.).
Sąd pierwszej instancji odwołując się do doktryny prawniczej nie przywołał żadnego z jej przedstawicieli, którzy reprezentowaliby pogląd przeciwny. Z kolei orzeczenie Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu wydane zostało w odmiennym stanie prawnym i na podstawie innej niż analizowana w tej sprawie regulacji prawnej. Dlatego nie wymaga ono szerszego komentarza.
Wśród przepisów ustawy wdrożeniowej funkcjonują daje się wyróżnić dwa rodzaje postepowań: konkursowe, w ramach którego można wnieść protest i pozakonkursowe, w którym protestu wnieść nie można. W obu tych trybach przysługuje stronie prawo uruchomienia sądowej kontroli przed sądem administracyjnym, przy czym w pierwszym z nich – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w drugim – na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność oceny projektu kwalifikować bowiem należy jako podjętą na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu tego ostatniego przepisu ustawy procesowej. Nieuzasadnione pozostają zatem te twierdzenia skargi kasacyjnej, które zakładają brak sądowej kontroli czynności oceny wniosku w trybie pozakonkursowym.
Porządkując rozważania, przypomnieć należy, że konstruując wyrok należy posługiwać się językiem prawnym. W tej sprawie spółce przysługiwało prawo wniesienia skargi na ową czynność, nie zaś – jak określił to Sąd pierwszej instancji – na "rozstrzygnięcie" Agencji. Takiej prawnej formy działania administracji ustawa procesowa nie zna. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a stanowi jedynie o zaskarżalności aktów lub czynności stanowiących przejaw bezpośredniego działania normy prawnej, nie zaś jej stosowania i koresponduje z nim wspomniana podstawa uwzględnienia skargi (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W takim przypadku skargę do sądu administracyjnego wnieść należy zachowując przewidziany w art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. termin trzydziestodniowy, liczony od dowiedzenia się o dokonaniu czynności. Przy czym, w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. zastrzeżono możliwość uznania przez Sąd, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznania skargi.
W tej sprawie nie jest pewne, od kiedy rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi, bo w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z 1 lutego 2022 r., informującego skarżącego o czynności oceny wniosku. Kwestia ta wymaga stosownego wyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki, a w przypadku ustalenia, że skargę wniesiono po terminie, oceny zawinienia strony w opóźnieniu. Na uwagę w tym zakresie zasługuje to, że strona była wprawdzie pouczona o braku środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, ale nie o tym, że służy jej bezpośrednio skarga do sądu.
Jeżeli Sąd pierwszej instancji uznałby, że skarga zasługuje na rozpoznanie, uczyni to na podstawie przepisów normujących tryb pozakonkursowy, a więc z wyłączeniem wszelkich tych kryteriów, które znajdują zastosowanie jedynie do postępowań konkursowych.
Istotnie, przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajduje zastosowanie w odniesieniu do trybu konkursowego. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie trafny. Nie oznacza to jednak, że postępowanie pozajurysdykcyjne prowadzone przez Agencję może toczyć się bez żadnych reguł. Ustawodawca rezygnując ze szczegółowego unormowania w ustawie norm procesowych, które powinny być respektowane przez dokonującą oceny wniosku Agencję nie zwolnił organu przecież z powinności przestrzegania uznanych przez państwa europejskie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Do takich zalicza się zarówno te, które wskazano w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, konwencyjnym soft law (przede wszystkim rekomendacjach Komitetu Ministrów) oraz wypracowane w Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak również te, które wymienia się w aktach prawa unijnego rozmaitej rangi, w tym Karty Praw Podstawowych, a także soft law (zwłaszcza postanowieniach Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej) oraz wywodzone z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zalicza się do nich przede wszystkim zasadę praworządności formalnej (legalizmu), prawo do wysłuchania, prawo do ustanowienia pełnomocnika, zasadę bezstronności, zasadę załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, uzasadnienia stanowiska organu o prawach lub obowiązkach jednostki, równego traktowania, pouczenia jednostki o przysługujących jej prawach i ciążących obowiązkach oraz zaufania (zob. np. Z. Kmieciak, Wstęp [w:] Z. Kmieciak red., Postępowanie administracyjne w Europie, Warszawa 2010, s. 13, J. Chlebny, Standardy Rady Europy i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [w:] Z. Kmieciak, op. cit., s. 24). Dążenie do zachowania spójności systemu prawnego sprzeciwia się nadawaniu tym zasadom innego znaczenia niż tak samo nazywanym zasadom w porządku rodzimym, które zostały unormowane w aktach rangi kodeksowej, czy nawet w ustawie zasadniczej.
Na wyrażanie arbitralnych ocen o prawach lub obowiązkach jednostki nie może być zgody i w tym aspekcie należy podzielić stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku. Konkluzja ta jednak wypływa z innych niż art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej źródeł.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki nada prawnej formie działania administracji nomenklaturę ustawową, zbada terminowość skargi, a następnie podejmie adekwatne do tej oceny rozstrzygnięcie, biorąc za podstawę prawną te przepisy ustawy wdrożeniowej i aktów wytworzonych przez administrację na potrzeby przeprowadzenia postępowania o powierzenie grantu, które odnoszą się do trybu pozakonkursowego z uwzględnieniem wskazanych zasad ogłnych postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.