Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1815/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3215/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej w W., zwanego dalej "skarżącym" lub "Syndykiem", na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], [...], w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Gospodarki, działający jako Instytucja Wdrażająca, zawarł z P. T. S.A. w dniu [...] grudnia 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "Stworzenie Centrum Badawczo-Rozwojowego w P. T. S.A." w ramach poddziałania 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych", działania 4.5 "Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki", osi priorytetowej 4 "Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Spółce przyznano dofinansowanie z przeznaczeniem na rozbudowę istniejącego przedsiębiorstwa poprzez stworzenie nowego działu w Spółce, tj. Centrum Badawczo-Rozwojowego. Dofinansowanie ze środków publicznych zostało udzielone na zakup nieruchomości zabudowanych, robót i materiałów budowlanych, maszyn i urządzeń oraz wartości niematerialnych i prawnych. W ramach projektu zrealizowane zostały płatności dla czterech wniosków o płatność.

Zgodnie z § 6 ust. 3 mowy o dofinansowanie w brzmieniu przyjętym Aneksem z dnia [...] lipca 2011 r.: "Okres kwalifikowalności wydatków zaczyna się w dniu [...] września 2009 r. i kończy w dniu [...] lipca 2011 r.". Natomiast zgodnie z § 6 ust. 7 umowy o dofinansowanie: "Zakończenie realizacji Projektu oznacza wykonanie pełnego zakresu rzeczowego Projektu, zgodnie z Harmonogramem rzeczowo - finansowym, udokumentowanie wykonania robót, dostaw i usług, zgodnie z Umową, odpowiednimi protokołami odbioru lub innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji z warunkami Umowy oraz zrealizowanie przez Beneficjenta wszystkich płatności w ramach Projektu, tj. poniesienie wydatków i pozyskanie dokumentów stanowiących podstawę uznania wydatków za kwalifikowalne w ramach Projektu.". Beneficjent zobowiązał się zapewnić trwałość efektów Projektu przez okres 5 lat od zakończenia realizacji Projektu (a więc do dnia [...] lipca 2016 r.).

Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], orzekł o upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego P. T. S.A. w W. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Instytucja Wdrażająca wezwała Spółkę, w imieniu której działał Syndyk do złożenia szczegółowych wyjaśnień w zakresie realizacji Projektu oraz utrzymania wskaźników produktu i rezultatu. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. Syndyk wskazał, że "Na obecnym etapie Syndyk zapewnia trwałość realizacji projektu, jednak nie może zagwarantować, że do 2015 r., będzie podmiotem realizującym projekt, ponieważ cele jakie wyznacza prawo upadłościowe i naprawcze zmierzają do likwidacji majątku masy upadłościowej(...)". W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Syndyk poinformował Ministra Gospodarki, że " Jeżeli chodzi o zapewnienie tnwałości realizacji projektu, to już można stwierdzić, że w wielu elementach projekt nie jest realizowany (...)".

Minister Gospodarki pismem z dnia [...] lutego 2013 r., wezwał Syndyka do przedłożenia wniosku o płatność wypełnionego w części sprawozdawczej za okres do dnia [...] grudnia 2012 r. oraz złożenia niezbędnych wyjaśnień w kwestii realizacji Projektu. Instytucja Wdrażająca wcześniej, pismem z dnia [...] maja 2012 r. informowała już o obowiązku przedkładania wniosków sprawozdawczych. W odpowiedzi Syndyk pismem z dnia [...] marca 2013 r. wskazał, że cele wyznaczone przez przepisy prawa upadłościowego i naprawczego stawiane przed Syndykiem nie są tożsame z celami wynikającymi z przedmiotowego Projektu. Syndyk podniósł jednocześnie, że nie można tym samym mówić o trwałości efektów projektu i utrzymania inwestycji w zakreślonym umową czasie, w tym utrzymywania osiągniętych wskaźników produktu oraz osiągania wskaźników rezultatu. Syndyk jednak nie odniósł się wprost do wezwania organu w kwestii przedłożenia wniosku sprawozdawczego.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Syndyk odstąpił od umowy o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2009 r. W dniu [...] marca 2014 r. Instytucja Wdrażająca wezwała Stronę do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Syndyk wskazał, iż w związku z ogłoszeniem upadłości likwidacyjnej P. T. S.A. wszelkie wierzytelności należne od upadłego mogą być dochodzone wyłącznie w trybie postępowania upadłościowego.

W dniu [...] marca 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez P. T. S.A. w upadłości likwidacyjnej wypłaconego dofinansowania. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2017 r., w której określił stronie zobowiązanie do zwrotu środków w kwocie [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] marca 2021 r. wydaną na skutej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 57 ust 5 w związku z art. 57 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 - organ uznał je za całkowicie bezzasadne, gdyż w sprawie nie budzi wątpliwości naruszenie przez stronę procedur, o których stanowi art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Poza niedotrzymaniem okresu trwałości umowy takim naruszeniem procedur było niedopełnienie obowiązku wynikającego z § 8 ust. 12 umowy o dofinansowanie, na podstawie którego: "W trakcie realizacji Projektu oraz po jego zakończeniu, aż do upływu 5 lat, lub w przypadku mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw 3 lat. Beneficjent jest zobowiązany do współpracy z podmiotami upoważnionymi przez Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą, Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia lub Komisję Europejską do przeprowadzenia oceny Projektu, w szczególności Beneficjent jest zobowiązany do: 1) przekazywania tym podmiotom wszelkich informacji i dokumentów dotyczących Projektu we wskazanym przez nie zakresu i terminach;

2) uczestnictwa w wywiadach, ankietach oraz badaniach ewaluacyjnych." Strona została poinformowana o obowiązku przedkładania, w okresie trwałości Projektu, wniosków sprawozdawczych wypełnionych w części sprawozdawczej, w trybie rocznym w terminie 15 dni od zakończenia poprzedniego roku kalendarzowego. Obowiązek ten nie był jednak realizowany przez beneficjenta, począwszy od wniosku za okres do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie zgodnie z § 9 ust. 11 umowy o dofinansowanie: "Beneficjent jest zobowiązany do niezwłocznego informowania Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia o zamiarze dokonania zmian prawno-organizacyjnych w jego statusie, które mogą mieć wpływ na realizację Projektu lub osiągnięcia celów Projektu. Strona nie wywiązała się tymczasem z niniejszego obowiązku, gdyż nie poinformowała o złożeniu do sądu wniosku o upadłość. Beneficjent naruszył także § 11 umowy o dofinansowanie, na mocy którego zobowiązany był do informowania opinii publicznej o otrzymaniu dofinansowania na realizację Projektów ze środków POIG, a także realizacji działań informacyjnych i promocyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na opisaną decyzję, stwierdził, że istota skargi sprowadza się do ustalenia i oceny, czy zarzuty Syndyka co do braku możności działania organów w sprawie zwrotu środków po ogłoszeniu upadłości spółki są uzasadnione. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy miały podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego reprezentowanego przez Syndyka - po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów prawa upadłościowego i naprawczego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż już po ogłoszeniu upadłości strona nie zachowała 5 - letniej trwałości projektu, co w świetle wskazanych w we wstępnej części treści pism Syndyka stanowi okoliczność bezsporną. Strona, poinformowana o obowiązku przedkładania, w okresie trwałości Projektu, wniosków sprawozdawczych wypełnionych w części sprawozdawczej, w trybie rocznym w terminie 15 dni od zakończenia poprzedniego roku kalendarzowego obowiązku tego nie realizowała począwszy od wniosku za okres do dnia [...] grudnia 2012 r. Beneficjent wbrew obowiązkowi niezwłocznego informowania Instytucji Wdrażającej o zamiarze dokonania zmian prawno-organizacyjnych w jego statusie, które mogą mieć wpływ na realizację Projektu lub osiągnięcia celów nie informował IW o złożeniu do sądu wniosku o upadłość. Beneficjent naruszył także zobowiązanie do informowania opinii publicznej o otrzymaniu dofinansowania na realizację Projektów ze środków POIG, a także realizacji działań informacyjnych i promocyjnych.

Wskazane wyżej naruszenia potwierdziły że podczas realizacji Projektu naruszone zostały procedury, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Tym samym zaistniała przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, będąca podstawą dochodzenia od beneficjenta zwrotu należności w kwocie odpowiadającej wysokości przekazanego dofinansowania wraz z odsetkami.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła P. T. S.A. w upadłości likwidacyjnej, na rzecz której działa Syndyk Masy Upadłości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia oraz kontrolę instancyjną, a co przejawia się w szczególności w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:
2. a) w sposób sprzeczny z treścią wniesionej skargi uznał, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestionowanie przez skarżącego możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych po ogłoszeniu upadłości, podczas gdy skarżący nie kwestionował możliwości zastosowania tych przepisów po ogłoszeniu upadłości, zaś najpoważniejsze zarzuty skargi były powiązane z:
3. - nieustaleniem przez organ istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie przyczyn ogłoszenia upadłości (kwestia oszukańczego bankructwa) oraz przyczyn i terminu niezachowania trwałości projektu;
4. - niezastosowaniem zasady proporcjonalności w odniesieniu do nałożonej korekty finansowej i żądanie zwrotu całości dofinansowania pomimo, że z okoliczności stanu faktycznego sprawy jest oczywistym, że spółka przez pewien okres utrzymywała trwałość projektu;
5. - przedawnieniem zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania (naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich [dalej: rozporządzenie 2988/95]);
6. b) nie rozpoznał istoty zarzutów podniesionych w skardze tj.:
7. - zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a.;
8. - zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a.;
9. - zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze (dalej: "p.u.n.") w związku z art. 487 § 2 K.c.;
10. - zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 p.u.n. w związku z art. 99 ust. 1 p.u.n.;
11. - zarzutu naruszenia art. 173 p.u.n. w związku z art. 179 p.u.n., co polegało na tym, że Sąd odnosił się do zagadnień przedstawionych w wyżej wymienionych zarzutach w sposób oderwany od treści zarzutów (wypowiedzi "nie na temat"), pomijając przy tym najistotniejsze kwestie, stanowiące ich istotę;
12. c) w sposób niezgodny z rzeczywistością uznał, że organ administracji nie miał wątpliwości co do sposobu zakończenia postępowania karnego toczącego się wobec członków zarządu T. S.A. - S. S. oraz W. C. podczas, gdy organ w treści zaskarżonej decyzji wskazuje bezpośrednio na tego rodzaju wątpliwości (str. 15 decyzji), co powinno w efekcie doprowadzić do zastosowania reguły określonej w art. 81a K.p.a. (zasada, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony);
13. d) w sposób niezgodny z rzeczywistością uznał, że na stronach 7 i 8 decyzji organu pierwszej instancji została szczegółowo wyjaśniona kwestia momentu wystąpienia poszczególnych nieprawidłowości, podczas gdy nie tylko na tych stronach decyzji organu pierwszej instancji, ale w całej treści decyzji organów obu instancji nie sposób doszukać się ustalenia, jaka data została przyjęta za moment wystąpienia nieprawidłowości, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
14. e) w sposób nielogiczny, niezgodny z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym przez organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach uznał, że powodem uzasadniającym zwrot całości dofinansowania oprócz niezachowania trwałości projektu było naruszenie obowiązków promocyjnych (niezamieszczenie tablicy informacyjnej w miejscu realizacji projektu), niezłożenie oświadczeń sprawozdawczych dotyczących utrzymania trwałości oraz niepoinformowanie właściwej instytucji o złożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości do Sądu podczas, gdy w świetle zasad wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego oraz treści zaskarżonych decyzji administracyjnych oczywistym jest, że jedynym realnym powodem zobowiązania do zwrotu całości dofinansowania było niezachowanie przez beneficjenta trwałości projektu, zaś pozostałe naruszenia postanowień umowy miały albo znaczenie marginalne (brak tablicy informacyjnej) albo były wtórne w stosunku do niezachowania trwałości (brak informacji o zgłoszeniu upadłości do Sądu, brak oświadczeń o zachowaniu trwałości za niektóre z okresów sprawozdawczych), co w niniejszej sprawie ma kluczowe znaczenie, ponieważ Sąd w ww. sposób uzasadnia konieczność zwrotu całości dofinansowania, marginalizując jednocześnie naruszenia organów administracyjnych co do nieustalenia czasookresu, w którym trwałość została zachowana przez beneficjenta;
15. f) w sposób niezgodny z rzeczywistością uznał, że decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie przed upływem podwójnego okresu przedawnienia (8 lat), o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 podczas, gdy przyjmując nawet najbardziej niekorzystną dla strony skarżącej wersję, że początkiem okresu przedawnienia jest dzień [...] listopada 2012 roku, to doręczenie decyzji organu II instancji nastąpiło w dniu [...] marca 2021 roku, a więc po upływie ww. podwójnego okresu przedawnienia tj. po dniu [...] listopada 2020 roku, a w konsekwencji nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania i brak jest podstaw do żądania zwrotu dofinansowania w jakiejkolwiek wysokości;
16. 2. art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji zaakceptował jako prawidłową decyzję administracyjną, w której treść uzasadnienia nie spełnia wymogów wskazanych w ww. przepisie, gdyż jest wewnętrznie sprzeczna co do ustalonych przez organ, istotnych okoliczności stanu faktycznego dotyczących sposobu zakończenia postępowania karnego, toczącego się wobec członków zarządu T. S.A. - S. S. i W. C., co miało bezpośredni wpływ na błędne uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje obowiązek zwrotu dofinansowania przez stronę skarżącą;
17. 3. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Sad I instancji zaakceptował i uznał za prawidłowe postępowanie organu, który: a) nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy oraz b) nie rozpatrzył całościowo już zebranego materiału dowodowego co spowodowało, że: a) nie ustalił okresu, w którym strona skarżąca zachowywała trwałość projektu, a co miało decydujący wpływ na błędne określenie wysokości dofinansowania podlegającego zwrotowi; b) nie określił momentu wystąpienia nieprawidłowości w sprawie, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia przedawnienia należności oraz z punktu widzenia przepisów prawa upadłościowego, w szczególności określających odmienne zasady zaspokajania wierzytelności w zależności od momentu ich powstania (przed lub po ogłoszeniu upadłości);
18. 4. art. 81a § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organu, który rozstrzygnął istniejące wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjne zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.:

1. 1. art. 98 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1083/2006", poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż w przypadku naruszenia zasady trwałości projektu nie ma zastosowania zasada proporcjonalności określona w art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, a w konsekwencji niezachowanie trwałości projektu przez jakikolwiek, nawet najmniejszy, okres czasu winno skutkować zwrotem całości dofinansowania, podczas gdy z treści art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 wynika jednoznacznie, że przy nieprawidłowościach należy brać pod uwagę wagę i charakter nieprawidłowości, a zatem zwrot dofinansowania przy niezachowaniu trwałości projektu przez beneficjenta należy odpowiednio zmiarkować, mając na uwadze w szczególności czasookres, w którym trwałość została zachowana;
2. 2. art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że dofinansowanie winno podlegać zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych;
3. 3. art. 98 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie, że strona skarżąca powinna dokonać zwrotu całości otrzymanych środków finansowych w oderwaniu od charakteru i wagi popełnionego naruszenia oraz zasady proporcjonalnego zwrotu dofinansowania w stosunku do czasu, w którym beneficjent utrzymywał trwałość projektu;
4. 4. art. 98 ust. 1 p.u.n. w związku z art. 487 § 2 K.c., poprzez akceptację przez Sąd I instancji błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów zastosowanej przez organ administracyjny i przyjęcie, że umowa o dofinansowanie nie jest umową wzajemną, a w konsekwencji, że syndyk nie miał uprawnienia do odstąpienia od tej umowy na podstawie przepisów prawa upadłościowego i naprawczego;
5. 5. art. 98 ust. 1 p.u.n. w związku z art. 99 ust. 1 p.u.n. poprzez ich niezastosowanie, wynikające z błędnego założenia, że art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi przepis szczególny w odniesieniu do ww. przepisów, co wyklucza ich zastosowanie w niniejszej sprawie;
6. 6. art. 173 p.u.n w związku z art.179 p.u.n. poprzez błędne przyjęcie, że Syndyk Masy Upadłości miał obowiązek utrzymywania trwałości projektu, wbrew przepisom określającym podstawowe zadania Syndyka w postępowaniu upadłościowym;
7. 7. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w związku z art. 60 pkt 6 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zobowiązanie z tytułu zwrotu dofinansowania objęte zaskarżoną decyzją uległo przedawnieniu i z tego powodu wygasło.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka - Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] marca 2021 r. a także poprzedzającej ją decyzji Instytucji Pośredniczącej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka - Ministra Finansów i Rozwoju z dnia [...] września 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Alternatywnie sformułowano wniosek o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji lub uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odtworzył granice materialnoprawne rozpoznawanej sprawy i prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony poprawnie i wyczerpująco.

Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1270]), zwanej dalej także "u.f.p.". Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Natomiast zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Sąd I instancji, odtwarzając granice materialne rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, uwzględnił również, że tworzą je postanowienia umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Stworzenie Centrum Badawczo-Rozwojowego w P. T. S.A." w ramach poddziałania 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych", działania 4.5 "Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki", osi priorytetowej 4 "Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. w brzmieniu nadanym aneksem z dnia [...] lipca 2011 r. Z uwagi na specyfikę sprawy indywidualnej zwrotu środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych umowa o dofinansowanie projektu stanowi tzw. niezorganizowane źródło prawa o charakterze podustawowym. Odniesienie ustalonych okoliczności stanu faktycznego do warunków określonych w umowie daje odpowiedź na pytanie czy środki z budżetu UE zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy.

Zastosowanie art. 207 ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych. i wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie realizacji umowy o dofinansowanie projektu oraz prawidłowej i wyczerpującej oceny dokonanych ustaleń w oparciu o reguły wydatkowania środków budżetowych UE określone w umowie o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nieprzestrzeganie postanowień umownych oraz przepisów prawa, regulujących wykorzystywanie środków z funduszy Unii Europejskiej, jest równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydana decyzja ma przy tym charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ustawy świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2875/18).

Sąd I instancji, nie przekraczając granic formalnych rozpoznawanej sprawy, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. właściwie ocenił, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności stanu faktycznego i prawidłowo odniosły je do warunków określonych w umowie o dofinansowanie projektu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że zostały naruszone postanowienia umowy w związku z niezachowaniem okresu trwałości projektu oraz niedotrzymaniem w tym czasie wskaźników i celu projektu. Ponadto warto powtórzyć za Sądem I instancji, że z treści korespondencji pomiędzy Instytucją Wdrażającą a Syndykiem Masy Upadłości wynika, ze projekt nie jest realizowany. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Syndyk wprost wskazuje, że projekt nie był realizowany w okresie trwałości. Podobnie w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Syndyk wskazuje, że cele wyznaczone przez przepisy prawa upadłościowego i naprawczego stawiane przed Syndykiem nie są tożsame z celami wynikającymi z projektu.

Dlatego też inwestycja nie była utrzymywana w okresie trwałości wynikającym z umowy o dofinansowanie. W niniejszym stanie faktycznym i prawnym zobowiązanie do zwrotu środków wykorzystanych przez beneficjenta nie istniało w dniu ogłoszenia upadłości spółki, lecz powstało po dacie ogłoszenia upadłości i jest de facto wierzytelnością w stosunku do masy upadłości. Tym samym nie podlegała ona zgłoszeniu sędziemu - komisarzowi w trybie art. 236 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego i nie jest umieszczana na liście wierzytelności.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie organ nie musiał ustalać okresu, w którym skarżąca spółka zachowywała trwałość projektu, bowiem nie ma możliwości proporcjonalnego ustalenia zobowiązania do zwrotu środków. Brak pełnego wykonania postanowień umowy stanowi naruszenie wymogów wynikających z procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i oznacza konieczność zwrotu przez beneficjenta środków w całości.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut wywodzący wadliwość działania tak organu administracji, jak i Sądu I instancji, z wzajemnego – zdaniem skarżącej - charakteru umowy o dofinansowanie, co miało uprawniać Syndyka do odstąpienia od umowy o dofinansowanie. Pogląd taki jest całkowicie błędny. Umowa o dofinansowanie jest umową szczególnego rodzaju. Istotą umowy o dofinansowanie jest przyznanie na jej podstawie środków publicznych, stanowiących przysporzenie określonemu podmiotowi korzyści względem innych uczestników działających w danym obszarze, rynku, sektorze. Stąd też wydatkowanie tych środków podlega szczególnemu reżimowi. Bezzwrotny charakter tych środków jest zachowany wyłącznie w przypadku zrealizowania wszystkich warunków mających zastosowanie w tym zakresie. Umowa o dofinansowanie nie jest umową wzajemną w rozumieniu przepisów K.c., dlatego Syndyk nie mógł skorzystać z ustawowego prawa do odstąpienia od tej umowy na podstawie art. 491 i następnych K.c., dotyczących ustawowego uprawnienia strony do odstąpienia od umowy wzajemnej.

Charakter umowy wzajemnej polega na tym, że "świadczenie strony ma być spełnione w zamian za uzyskanie świadczenia drugiej strony". Natomiast umowa o dofinansowanie polega na bezzwrotnym przyznaniu beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu, po spełnieniu wszelkich obowiązków wynikających z postanowień umowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszenie art. 173 w zw. z art. 179 Prawa upadłościowego. Beneficjent był zobowiązany do realizacji projektu, jednak nie utrzymał jego trwałości, dopuścił się naruszenia procedur. W takiej sytuacji organ administracji publicznej jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu przyznanego dofinansowania. Nie ma możliwości odstąpienia od tego obowiązku. W sytuacji upadłości Beneficjenta, na jego rzecz lecz w imieniu własnym działa Syndyk Masy Upadłości. W tej sytuacji prawidłowo dalsze czynności w sprawie były kierowane do Syndyka, niezależnie od tego, czy dotyczyły działań, które powinny były być realizowane bezpośrednio przez Syndyka, czy przez upadłego. Zgodnie z art. 173 Prawa upadłościowego "Syndyk niezwłocznie obejmuje majątek upadłego, zarządza nim, zabezpiecza go przed zniszczeniem, uszkodzeniem łub zabraniem go przez osoby postronne oraz przystępuje do jego likwidacji". Tym samym Syndyk był w obowiązku należycie reprezentować stronę oraz chronić jej interesy.

Nie jest zasadny zarzut przedawnienia, t.j. naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 60 pkt 6 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 zapewniono państwom członkowskim możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w art. 3 ust. 1 i 2, z czego polski ustawodawca skorzystał wprowadzając do u.f.p. art. 66a. Jest to przepis prawa materialnego, który wszedł w życie z dniem 2 września 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) nowelizującej u.f.p. Uzasadnieniem wprowadzenia do u.f.p. art. 66a przy jednoczesnym braku przepisu przejściowego było zastosowanie nowego prawa wprost od dnia wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych objętych jego zakresem przedmiotowym.

Na podstawie przepisów prawa unijnego, do czasu zamknięcia programu operacyjnego i wypłacenia salda końcowego, państwo członkowskie może być zobligowane do dokonywania zwrotu środków nienależnie pobranych przez beneficjentów do budżetu Unii Europejskiej (dłuższy okres może wynikać np. z przepisów z zakresu pomocy publicznej). W związku z powyższym, państwo członkowskie powinno mieć prawo wyegzekwowania należności od podmiotu odpowiedzialnego za powstanie danej nieprawidłowości, a art. 66a służy stosowaniu rozporządzenia nr 2988/95. Nawet gdyby przyjąć, że do nieprawidłowości powstałych przed dniem wejścia w życie art. 66a u.f.p., przepis ten nie znajduje zastosowania, to i tak nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.

1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust.

1. Jak słusznie wywodzi organ, wbrew twierdzeniom skarżącej, to moment odstąpienia przez Syndyka od umowy o dofinansowanie pismem z dnia [...] września 2013 r. jest terminem, od którego należy ustalić powstanie nieprawidłowości, gdyż bezsprzecznie wykazało to na brak utrzymania projektu w okresie trwałości oraz osiągnięcia wskaźników rezultatu zaplanowanych na ten okres. Przy czym decyzja organu administracji z dnia [...] marca 2021 r. została wydana i doręczona przed upływem maksymalnego, ośmioletniego okresu przedawnienia, liczonego od daty powstania nieprawidłowości, tj. od dnia odstąpienia przez Syndyka od umowy o dofinansowanie.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 180 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.