Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 610/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "skarżący") wystawił [...] marca 2015 r. tytuł wykonawczy wobec A.G. (dalej "zobowiązany") obejmujący zaległość z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój pojazdu w łącznej kwocie 200 zł.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego w [...] S.A. w W., o czym zobowiązany został zawiadomiony [...] kwietnia 2015 r. Bank poinformował organ egzekucyjny o zbiegu egzekucji z Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. i w W..
Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich umorzył postępowanie egzekucyjne, na podstawie art. 59 § 3 w związku z § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), z uwagi na przedawnienie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Wskazał, że z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich wynika, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego zastosowano skuteczny środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Tym samym opłaty dodatkowe pozostają wymagalne co najmniej do [...] kwietnia 2020 r. W związku z tym należało uznać, że przerwanie biegu przedawnienia wykluczyło zastosowanie przepisów wynikających z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej "u.d.p.").
Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Stwierdził, że przedmiotem sporu było to, czy należności objęte ww. tytułem wykonawczym przedawniły się.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, który należy liczyć od końca roku, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Okres ten upłynął 31 grudnia 2017 r.
W ocenie organu, w przepisach u.d.p. nie zawarto odesłania do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej "o.p."), więc art. 70 § 4 o.p., dotyczący przerwania biegu przedawnienia, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro w u.d.p. znajduje się uregulowanie zakreślające pięcioletni okres wymagalności opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami, to nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej.
Organ przyznał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich w toku prowadzonej egzekucji zastosował środek egzekucyjny. Jeśli zastosowanie środka egzekucyjnego nie skutkuje zaspokojeniem wierzyciela, to kwestia ta jest bez znaczenia, bowiem do należności objętych tytułem wykonawczym nie stosuje się przepisów art. 70 § 4 o.p.
WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Zdaniem Sądu, przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów o.p. i ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami tej ustawy.
WSA zgodził się z organem, że skoro tytuł wykonawczy dotyczył obowiązku dotyczącego opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w 2012 r., to 31 grudnia 2017 r. upłynął termin przedawnienia tego obowiązku. Wobec tego doszło do przedawnienia dodatkowej opłaty za nieopłacone parkowanie, zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p.
Sąd uznał, że zastosowanie art. 70 § 4 u.d.p., w sytuacji gdy art. 40d ust. 3 u.d.p. zawiera unormowanie dot. okresu przedawnienia opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami w tym zakresie, oznaczałoby dokonanie wykładni rozszerzającej przepisów. Z uwagi na charakter gwarancyjny przedawnienia, taka wykładnia została uznana za niedopuszczalną.
W konsekwencji Sąd podzielił stanowisku organów, że wystąpiły okoliczności skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na przedawnienie należności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zrzekł się rozprawy.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 40d ust. 3 u.d.p. przez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia przez Sąd, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim terminu przedawnia się obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., bez względu na to, czy w trakcie biegu tego terminu, w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania ww. należności, zastosowane zostały skutecznie wobec zobowiązanego środki egzekucyjne czy też nie;
- b) art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej "u.f.p.") w związku z art. 70 § 4 o.p. przez niezastosowanie tych przepisów w wyniku przyjęcia przez Sąd, że w rozstrzyganej sprawie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy działu III o.p.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postpowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.
Skarga kasacyjna została oparta na postawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie.
Istota sporu sprowadzała się po pierwsze do tego, czy art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania; po drugie, czy regulacja działu III o.p. dotycząca przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej opłaty.
Problem ten był już stawiany przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w tożsamych sprawach, prezentowanego w wyrokach NSA z dnia: 15 stycznia 2020 r., I GSK 810/19, 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1560/18, 24 października 2019 r., sygn. akt I GSK 688/19, 10 września 2019 r., sygn. akt I GSK 468/19, 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 275/19, 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 89/19, 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 86/19, 6 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 24/19, 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3504/18, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2600/18, w których przyjął, że w kwestii przedawnienia opłat, o których mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, zastosowanie znajdują przepisy działu III o.p., które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia należności, w tym kwestię zawieszenia biegu terminu przedawnienia.
Uzasadniając ten pogląd, NSA stwierdził, że art. 2 § 2 o.p. stanowi o stosowaniu wprost przepisów działu III o.p. do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III o.p., w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych. Wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost, czy też odpowiednio.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarówno opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p., jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Nie jest konieczne konkretyzowanie obowiązku ich uiszczenia w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Wobec tego przyjęto, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., i ma do niej z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. zastosowanie dział III o.p.
Dział III o.p. normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Sam rozdział 8 działu III o.p., traktujący o przedawnieniu, odnosi się zarówno do przedawnienia możliwości powstania zobowiązań podatkowych (art. 68 o.p.), terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 1 o.p.), jak i do kwestii zawieszenia (art. 70 § 2, § 6 i § 7 o.p.) lub przerwania biegu tego terminu (art. 70 § 3 i § 4 o.p.).
Natomiast art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi jedynie, że obowiązek uiszczenia opłat i kar, o których mowa w tej ustawie, przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym te opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis ten normuje zatem kwestie uregulowane w art. 70 § 1 o.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Treść art. 40d ust. 3 i art. 70 § 1 o.p. w zakresie określenia terminu przedawnienia jest zatem tożsama, różnica odnosi się natomiast do przedmiotu zobowiązania.
Wobec tego NSA uznał, że art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się w żaden sposób do pozostałych kwestii, związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, a także do pozostałych zagadnień, uregulowanych przez przepisy działu III o.p. Nie może więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w o.p.
W konsekwencji NSA uznał, że o ile art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 o.p. i ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p., a uregulowane w dziale III o.p. Przyjęcie bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 o.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 o.p.).
NSA stwierdził również, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. do opłaty dodatkowej nie daje podstaw – z uwagi na treść art. 2 § 2 o.p. – do odmowy ich stosowania w ogóle nawet w przypadku uznania, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost.
Podsumowując, z zaprezentowanej wyżej, jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że uznanie art. 40d ust. 3 u.d.p. za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 o.p. nie wyklucza stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III o.p., w tym art. 70 § 4 o.p., normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia.
Powyższe stanowisko NSA w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmienna wykładnia tych przepisów, sprowadzająca się do tezy, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi zupełną regulację przedawnienia dodatkowej opłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p., do której nie stosuje się przepisów działu III o.p., jest błędna w świetle wskazanych argumentów prawnych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji do spornej opłaty ma bowiem zastosowanie art. 70 § 4 o.p. w związku z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p.
Uznając zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz rozpoznanie skargi. NSA uznał, że skarga ta jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżone nią postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują wykładnię prawa przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i zbadają, czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia egzekwowanej należności w następstwie zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. Na zasądzoną kwotę 1020 zł składają się opłaty sądowe, tj. wpis od skargi (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), a także wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji i 240 zł za sporządzenie skargi kasacyjnej.