Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 366/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę D. A., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO), z dnia [...] lutego 2017 r., wydanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w sprawie odmowy dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
W dniu [...] maja 2016 r. Skarżący złożył w Urzędzie Miasta O. wniosek, o dofinansowanie ze środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON), do zakupu laptopa.
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., podpisanym przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta O., M. D. – W., poinformowano Skarżącego, że wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ze względu na bardzo dużą liczbę złożonych wniosków oraz zbyt małe środki finansowe przekazane przez PFRON na ww. cel.
Skarżący uznając, iż pismo z dnia [...] lipca 2016 r. jest decyzją administracyjną, w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożył odwołanie.
SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania.
Wskazując na art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, dalej: ustawa o rehabilitacji), w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej: k.p.a.), SKO wskazało, iż negatywne rozstrzygnięcie, wydane w przedmiocie wniosku o dofinansowanie winno być podjęte w formie decyzji administracyjnej. Natomiast, pismo z dnia [...] lipca 2016 r., nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zostało opatrzone podpisem upoważnionego pracownika, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym, jako że odwołanie służy od decyzji uznało, że odwołanie złożone przez D. A. jest niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.), z przyczyn przedmiotowych, ponieważ organ nie wydał w sprawie decyzji.
Po rozpoznaniu skargi Sąd I instancji wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, iż dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych ze środków PFRON przyznawane jest w ramach procedury administracyjnej, której przeprowadzenie, prowadzi do rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym, dotyczącego praw i wolności jednostki. Zarówno więc, w razie pozytywnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia, sprawa taka, ma formę aktu administracyjnego, podlegającego kontroli.
Podkreślił, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie, w sprawie załatwianej w drodze decyzji, są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Decyzja taka, zapewnia możliwość skorzystania z prawa wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji pismo z dnia [...] lipca 2016 r. zawiera treść pozwalającą zidentyfikować je, jako rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., a więc pieczęć organu, datę wydania, oznaczenie adresata pisma, uzasadnienie oraz podpis opatrzony pieczątką służbową.
Podkreślił przy tym, iż teoretycznie, oświadczenie woli, mające cechy decyzji administracyjnej złożone przez osobę, która nie była umocowana do jej podjęcia, nie jest aktem administracyjnym, jednak powołując się na poglądy doktryny wskazał, że stosowanie tej konstrukcji przy ocenie skutków oświadczeń woli mających być decyzjami, a złożonych przez osoby nieupoważnione, godziłoby poważnie w interesy stron postępowania, gdyż do tego rodzaju decyzji niebędących aktami, nie miałyby zastosowania instytucje odnoszące się do decyzji administracyjnych.
Dlatego w sytuacjach, w których okazuje się, że decyzję podpisała osoba nieupoważniona, lecz działająca w urzędzie stworzonym dla obsługi organu administracji publicznej, należy przypisać się wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. W przeciwnym wypadku negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a.
Uznał, iż skoro z treści art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji, to decyzja podpisana przez osobę nieuprawnioną rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. i przez to jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie na tej podstawie obarczonej wadą decyzji organu pierwszej instancji z porządku prawnego doprowadzi do zniesienia skutków niezgodnego z prawem działania organu oraz skłoni ten organ do rozpatrzenia wniosku i wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia organu odwoławczego, sprowadzające się do konkluzji, że organ ten wydał to postanowienie z naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem według Sądu w zaskarżonej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji administracyjnej skutkuje tym, iż decyzja taka dotknięta będzie wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a,, a wyeliminowanie na tej podstawie, z porządku prawnego, decyzji organu I instancji obarczonej wadą, doprowadzi do zniesienia skutku działania organu niezgodnego z prawem oraz skłoni ten organ do rozpatrzenia wniosku i wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji, podczas gdy, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, postępowanie organu odwoławczego było przeprowadzone prawidłowo i zostało zakończone postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, z przyczyn przedmiotowych, w którym organ wykazał zasadność podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w sposób uprawniony przyjął, że pismo z [...] lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a, i w konsekwencji w sposób uprawniony zastosował art. 134 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty SKO wniosło o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto, oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona.
Stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku nie budził wątpliwości. W sprawie było niesporne, iż zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy, stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, a więc również art. 104 § 1 k.p.a., na podstawie którego przyznawanie przez właściwy organ administracji publicznej, środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych następuje w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać określone w § 1 składniki, w tym również podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Natomiast pisma nie zawierające wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. są również decyzjami, o ile tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Decyzja niespełniająca wymogów określonych w art. 107 k.p.a. jest decyzją wadliwą.
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, pismo z dnia [...] lipca 2016 r., skierowane do D. A., zostało podpisane przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta O. - Panią.M. D. – W., która nie została upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.
SKO prezentowało stanowisko, że wobec podpisania pisma z dnia [...] lipca 2016 r., przez osobę która nie była upoważniona do wydania decyzji, pismo to, nie posiadało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji i wobec tego nie jest decyzją administracyjną, nie może być przedmiotem ani postępowania odwoławczego, ani postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., bowiem nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., a jako czynność prawna nieistniejąca nie wiąże ani organów, ani strony. Z tego też względu, dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela.
Zgodzić się należy, co do zasady, że oświadczenie złożone i podpisane przez osobę, nie mającą upoważnienia do złożenia tego oświadczenia w imieniu organu administracji, osobie trzeciej, nie jest decyzją administracyjną.
Jednakże, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie (m.in. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 743), stosowanie tej konstrukcji, w danej sytuacji, przy ocenie skutków oświadczeń woli mających być decyzjami, a złożonych przez osoby nieupoważnione, godziłoby w interesy stron postępowania, gdyż do tego rodzaju decyzji niebędących aktami, nie miałyby zastosowania instytucje odnoszące się do decyzji administracyjnych.
Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ winien mieć wiedzę co do tego, iż wniosek D. A. winien być rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. Mimo takiego obowiązku organ rozpoznał wniosek wdając akt nie odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż osoba która nie była upoważniona do podpisania decyzji, działała w urzędzie organu administracji publicznej, który jest powołany do załatwiania spraw osób niepełnosprawnych. Jako przedstawiciel organu popełniła błąd, podpisując decyzję. Natomiast strona składając odwołanie w zaufaniu do prawidłowości działania organów była przekonana, iż decyzja organu zmierzała do wywołania skutków prawnych i została wydana prawidłowo,.
Jak zasadnie podkreślono, adresat decyzji nie przywiązuje uwagi do tego, czy upoważnienie do wydania aktu istnieje czy też nie. Nie ma on możliwości weryfikowania istnienia umocowania przez organ administracji do załatwiania spraw poprzez wydanie decyzji. Działa w przekonaniu, iż oświadczenie woli składane przez organ podejmuje upoważniona osoba, na podstawie cech czynności które mają charakter urzędowy. Wnioskujący o dopłatę do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego miał prawo bowiem oczekiwać, że jego wniosek został rozpatrzony w formie przewidzianej przez prawo. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi, postępowanie prowadzone przez organy administracji w których wnioski są załatwiane w formach niezgodnych z prawem (art. 7 Konstytucji RP), bowiem powoduje to stan niepewności prawnej i ogranicza prawo danego podmiotu do ochrony swych uprawnień, poprzez brak uwzględnienia, jego słusznego interesu oraz interesu społecznego, jakim jest wypełnianie obowiązków przez władze publiczne, a polegające na zapewnieniu pomocy osobom niepełnosprawnym(art. 6 i 7 k.p.a.).
Zwrócić przy tym należy uwagę na gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych które zostały zamieszczone w art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jego brzmieniem, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.
Przyjęcie, iż brak jest możliwości odwołania, będzie skutkowało również brakiem możliwości rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie w prowadzonym postępowaniu, a więc merytorycznego rozpoznania wniosku, brakiem możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia, jak również możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej, organ stwierdzi przesłanki do jego wydania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania.
Skutkuje to więc, przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, na stronę postępowania. Dodać również należy, że ewentualne przyznanie dofinansowanie, nie może obejmować kosztów realizacji zadania, poniesionych przed przyznaniem dofinansowania i zawarciem umowy. Natomiast zwłoka w rozpoznaniu wniosku może sprawić niemożność uzyskania dofinansowania, w części dotyczących już poniesionych kosztów.
Nie zmienia tych konsekwencji, deklaracja organu, iż wniosek D. A. "pozostaje do rozstrzygnięcia", tym bardziej, zarówno w podjętym rozstrzygnięciu, jak również w złożonej skardze kasacyjnej, SKO nie wskazało aby decyzja w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, została podjęta. Natomiast strona ma prawo oczekiwać iż jej wniosek zostanie rozstrzygnięty niezwłocznie w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a.)
Z tych też względów, należy podzielić pogląd, zgodnie z którym, opatrzenie podpisem decyzji administracyjnej przez osobę do tego nie upoważnioną, działającą w urzędzie organu administracji publicznej, będącą jej przedstawicielem, a który to organ jest powołany do załatwiania spraw osób niepełnosprawnych, doręczoną stronie, jest wadą na tyle istotną, że nie można uznać, iż nie została wydana, co miałoby skutkować niedopuszczalnością odwołania – art. 134 k.p.a. Rozpoznanie natomiast odwołania od decyzji, która narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. i która jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwoli na wyeliminowanie tej decyzji z porządku prawnego, podjęcie decyzji nie obarczonej wadą, oraz rozstrzygnięcie wniosku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.