Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 273/17, w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Ż. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] października 2011 r. wpłynął do Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie wniosek spółki o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdził spełnienie przez spółkę warunków wstępnego uznawania grup i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz w grupie produktów "warzywa" i zatwierdził plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016. Plan dochodzenia do uznania rozpoczynał się z dniem 1 stycznia 2012 r.
Następnie, decyzją z dnia 29 maja 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, działania Marszałka ograniczyły się do przyjęcia wniosku od spółki, pozytywnej opinii od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz do przeprowadzenia standardowej kontroli, bez weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez spółkę. Zaniechano sprawdzenia wypełnienia przez spółkę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków wolnych oraz przepisy szczególne dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 2007.299.1). Nie dokonano, zdaniem Prezesa ARR, sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie.
Marszałek nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., wskazana w przedłożonym oświadczeniu jest zgodna z rzeczywistością. Zdaniem Prezesa ARR, Marszałek nie weryfikował również, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił ww. decyzję Prezesa ARR w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające przeprowadzenie weryfikacji któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń.
W ocenie Ministra w protokole kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2011 r. brak jest informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków celem weryfikacji, czy strona spełnia warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., tj. czy jej członkowie byli w dniu złożenia wniosku producentami wytwarzającymi przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskowano o wstępne uznanie.
Zdaniem organu odwoławczego Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania przez spółkę warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów zgodnie z przepisami UE i krajowymi, czym naruszył w sposób rażący art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i art. 111 rozporządzenia nr 543/2007.
W ocenie organu odwoławczego, nie było właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Po rozpoznaniu skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2016 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zakwestionowana w skardze decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien "po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 145, poz. 868) w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2011 r., oraz § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również w zakresie przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 145, poz. 868) i unijnych (art. 111 rozporządzenia 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.
Jednocześnie ponownej analizie należy poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw".
Zdaniem WSA, w rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron. Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, iż decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie wstępnego uznania skarżącej i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR. W efekcie rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie będąc do tego uprawnionym treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera pełen katalog kompetencji organu odwoławczego.
WSA wskazał, iż zastosowanie ww. przepisu wymaga to od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia. Wyrażenie przez Ministra poglądu prawnego w przedmiocie prawa materialnego w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi jego naruszenie. Organ odwoławczy nie może wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma więc charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.
W ocenie WSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne, bowiem Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego. Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach stwierdził, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzą jednoznaczne twierdzenia w tym zakresie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego jest obarczona wadą rażącego naruszenia ww. przepisu. Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister przyznał, że przepis art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 pozostaje bez wpływu dla niniejszej sprawy.
Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób również wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie WSA, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy organ II instancji co najwyżej dokonał oceny materialnopranwej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego – co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu, wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (§ 3). Ponieważ organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.
Regulacja ta – jako mająca charakter szczególny – wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w granicach środka prawnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły. Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że przedmiotem sprawy jest decyzja kasacyjna MRiRW – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] maja 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Przy czym dodać należy, że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Sąd I instancji uznał, że MRiRW – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.
Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgodził się MRiRW i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka, co zostało przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzony materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W piśmiennictwie zwracano już uwagę, że wskazany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX).
Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji.
Po drugie, przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż MRiRW przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej. Jest to zarzut chybiony, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy de facto przesądził w przedmiotowej sprawie treść rozstrzygnięcia i nie można tego postrzegać wyłącznie w kategoriach oceny prawnej. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź MRiRW podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka Województwa Mazowkieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ ten: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1234/2007;
- 2) zaniechał sprawdzenia wypełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;
- 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;
- 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków strony przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;
- 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r.;
- 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków strony mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym, tak aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.
Z powyższego bez wątpienia zatem wynika, że w ocenie MRiRW decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister rozstrzygnął także kwestię art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co w swojej decyzji wskazywał Prezes ARR. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez MRiRW decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby sformułowanie "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego" (s. 10 decyzji). Fragment ten w sposób wyraźny wskazuje, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać MRiRW, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję i przekazał sprawię do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził.
Natomiast, jeśli zamiarem MRiRW nie było doprowadzenie do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka, a jedynie – jak podnosi autor skargi kasacyjnej – stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., to z uwagi na art. 138 § 2 k.p.a. należało to wykazać w zaskarżonej decyzji, czego jednak w zaskarżonej decyzji zabrakło.
Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).
Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez MRiRW okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 2 petitum środka odwoławczego należy zauważyć: po pierwsze, że zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasatoryjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.; - po drugie, MRiRW stwierdzając, że według Sądu sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie.
Za powyższym przemawia okoliczność – jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że instytucja nieodwracalnych skutków prawnych uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. jest instytucją prawa materialnego, a MRiRW w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tego przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał w tym zakresie analizy. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.
Za niezasadny należało też uznać zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, MRiRW istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, w istocie w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.
Uzupełniająco należy również wskazać, że autor środka prawnego w tym zarzucie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał.
Skoro zatem z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu, jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, pozwalająca na jego zastosowanie. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, co z kolei pozwala na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji oraz na kontrolę instancyjną tego wyroku. W konsekwencji nie można też zarzucić Sądowi I instancji braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zastosowania niewłaściwego środka prawnego (tu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Prowadzi to do końcowego wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804). Koszty obejmują wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.