Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 1857/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 lipca 2022r., sygn. akt I SA/Gd 450/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 lutego 2022r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ewentualnie jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31 zo ust 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał obowiązek poinformowania płatnika składek przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów skutkach z tym związanych, a w przypadku uchybienia terminu o obowiązku poinformowania o tym fakcie płatnika składek oraz wyznaczenia terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywróceniu terminu w sytuacji, w której przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie dotyczy on terminów prawa materialnego, które to terminy nie podlegają przywróceniu, nadto dotyczy terminów prawa administracyjnego, podczas gdy prawo ubezpieczeń społecznych jest odrębną od prawa administracyjnego gałęzią prawa,
3. 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a., co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 31 zo ust. 2 i 4 w związku z art. 31 zq ustawy COVID-19 polegającej na przyjęciu przez Sąd, że organ miał obowiązek wezwać płatnika składek do złożenia deklaracji rozliczeniowej, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tych przepisów takie działanie organu nie było konieczne, tym samym brak było podstaw do stwierdzenia uchybień przepisów k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi,
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku żart. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Zajadu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, że podejmowane w niniejszej sprawie przez organ czynności procesowe i w efekcie odmowa dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na skutek niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r. znajdowały swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1- 3 ustawy COVID-19 w związku z art, 180 § 1 i 2 k.p.a,, poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020r. z uwagi na niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r., tj. terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa,
7. d) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 1-3 ustawy COVID-19, poprzez nie oddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. wobec niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021r. sygn. akt I SA/Gd 356/21 WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r.

Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku wskazał na naruszenie art. 10§1 i art. 79a§1 K.p.a. (art. 153 p.p.s.a). Wyrok ten stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.) bowiem żadne ze stron postępowania nie wniosła skargi kasacyjnej od tego orzeczenia.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 623 i nast. Zob. także wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, z dnia 3 września 2008r., sygn. akt I OSK 1311/07, z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 342/05 oraz uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FSP 1/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła, zmiana - stanu prawnego lub faktycznego - która czyniłaby nieaktualnymi ocenę prawną (pogląd prawny) wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2021r. sygn. akt. I SA/Gd 354/21.

Naczelny Sąd Administracyjny realizując w ramach przynależnych mu kompetencji sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stwierdza, że pozostaje związany powyższą oceną prawną.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.

Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).

Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu.

Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

1. - za marzec, kwiecień i maj 2020r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
2. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
3. - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony skarżącego złożonym w dniu 28 maja 2020r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za maj 2020r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020r.

Od momentu złożenia wniosku przez stronę skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych.

Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację.

Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 28 maja 2020r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne.

Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Przechodząc do oceny wywodu Sądu I instancji dotyczącego możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 i wskazanie, że organ powinien w oparciu o nie poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy przepisy te nie odnoszą się do stanu prawnego niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zalecając organowi zastosowanie w sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 naruszył ten przepis. Wskazywany przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020r. i nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie do terminów które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020r., a więc od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu. Za takim rozumieniem przemawiają w szczególności skutki, które mógł wywołać upływ terminów administracyjnych.

Przykładowo mógł upłynąć termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a zatem dana decyzja mogła stać się ostateczna ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może z kolei nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (za taką ustawę szczególną nie można uznać przepisów ustawy COVID-19).

W ocenie NSA, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji dostrzegł wady postępowania prowadzonego przez organ uznając, że naruszył on art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., o czym była mowa w pierwszej części uzasadnienia. Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni prawidłowe wywody Sądu I instancji z modyfikacją wynikającą z niniejszego wyroku.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjna nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, ze po usunięciu błędu sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.