Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 221/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. M. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy) z 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
29 kwietnia 2021 r., za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2021 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do działek rolnych o łącznej powierzchni 30,20 ha, a 1 czerwca 2021 r. zmniejszył zadeklarowaną powierzchnię do 29,82 ha.
Decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kolnie (dalej: organ I instancji, Kierownik BP) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,38 ha wycofanej w dniu 1 czerwca 2021 r., odmówił przyznania płatności ONW do działek rolnych oznaczonych literami D oraz Q o łącznej powierzchni 3,51 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz przyznał płatność ONW do powierzchni 26,31 ha.
W następstwie odwołania skarżącego, decyzją z 2 czerwca 2022 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego skarżący nie wykazał faktu posiadania części gruntów stanowiących przedmiot wniosku. W sprawie, której przedmiotem jest ocena zasadności przyznania wnioskowanych płatności chodzi nie tyle o ustalenie kto posiadał sporne grunty w 2021 r., ile o udowodnienie – przez wnioskodawcę – że to właśnie on władał w tym roku przedmiotowymi działkami i miał do tego prawo. W wyniku postępowania administracyjnego, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przesłuchań świadków., bezsprzecznie stwierdzono, że skarżący użytkował działki rolne oznaczone identyfikatorem D i Q o łącznej powierzchni 3,51 ha położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], jednakże nie posiadał do nich tytułu prawnego, tym samym nie spełnił warunku do przyznania żądanych płatności.
Uzasadniając oddalenie skargi na decyzję Dyrektora OR ARiMR WSA w Białymstoku wskazał, że organy ARiMR związane były wykładnią art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L. z 2013 r., nr 347, s. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku C-216/19 z 17 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności zasadnie oceniły jako nieobowiązującą już umowę dzierżawy, w następstwie czego stwierdzono, że nieruchomości zadeklarowane przez skarżącego nie były przez niego użytkowane rolniczo w 2021 r. oraz że nie był w ich faktycznym posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r., tym samym – wobec ustalenia niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek przyznania płatności – nie było podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję tych ustaleń.
Od wyroku z 7 września 2022 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 168 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw.
z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie przez Sąd, że skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów objętych postępowaniem na dzień 31 maja 2021 r. oraz nie wykazał on faktu rolniczego użytkowania wskazanych działek – w sytuacji gdy z posiadanego przez Sąd materiału dowodowego – w szczególności z zeznań świadków zeznających w toku postępowania wyjaśniającego (str. 6 decyzji Dyrektora OR ARiMR) wynikało, że to skarżący użytkował działki rolne oznaczone numerami 238 i 333 i to on prowadził na nich produkcję rolną na dzień 31 maja 2021 r., a co w przypadku prawidłowej interpretacji dowodów powinno prowadzić do uznania skarżącego za posiadacza przedmiotowych nieruchomości.
- b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia bez właściwej podstawy prawnej – tj. wskutek pominięcia przez Sąd art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów I Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm., dalej: u.w.r.o.w.) – odnoszącego się do możliwości ubiegania się o dopłaty bezpośrednie do gruntów, niebędących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przez osoby nieposiadające tytułu prawnego do wskazanych nieruchomości.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 366 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 340 k.c. w zw.
z art. 341 k.c. w zw. z art. 345 k.c. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie znajdował się w posiadaniu gruntów oznaczonych numerami 238 i 333, mimo że z ustaleń poczynionych przez Kierownika BP ARiMR oraz Dyrektora OR ARiMR wynikało, że to skarżący użytkował rolniczo działki objęte postępowaniem, decydując m.in. o charakterze produkcji rolnej na wskazanych nieruchomościach, zaś W. K. tylko tymczasowo naruszył posiadanie gruntów, znajdujących się od wielu lat w dyspozycji skarżącego, a skarżący w ramach podjętych działań przywrócił swoje posiadanie do wskazanych gruntów, co tym samym powinno prowadzić do uznania go za posiadacza zależnego gruntów objętych postępowaniem na dzień 31 maja 2021 r.,
d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. – poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez osobę ubiegającą się o płatność tytułu prawnego do gruntu, podczas gdy wyłącznym warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntu, a legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu jest konieczne wyłącznie w przypadku ubiegania się o płatności do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej.
W skardze kasacyjnej wniesiono o zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie z zarzutów są usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.
W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie wszystkie ze wskazanych przepisów k.p.a. znajdowały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, a zatem nie mogły one zostać naruszone. Istotna jest bowiem treść art. 4 i art. 27 u.w.r.o.w. oraz ich zastosowanie. Stosownie bowiem do art. 4 u.w.r.o.w. ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Z ust. 3 tego artykułu wynika, że w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w., z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając na uwadze te ustalenia NSA nie ustosunkowywał się do zarzutów w tym zakresie (jakkolwiek Sąd I instancji błędnie wskazał zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. – zob. s. 10 zaskarżonego orzeczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał także oceny merytorycznej zarzutu procesowego wyartykułowanego w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Jego konstrukcja oraz korespondujące z nim uzasadnienie wskazuje bowiem, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na pominięciu (niezastosowaniu) w sprawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. Skądinąd zarzut tego rodzaju autor skargi kasacyjnej wskazuje w pkt 2 lit. d) jej petitum. W tym zakresie podkreślić należy, że zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (tj. naruszenia przepisów prawa materialnego) – możliwe jest także kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, iż Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinien wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyroki NSA:
z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/0; z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10; zob. także: M. Niezgódka-Medek w: Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex 2021; komentarz do art. 174, pkt 9).
W zakresie pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznego rozpoznania, gdyż zarówno podstawy kasacyjne, jak i ich uzasadnienie wskazują na komplementarny ich charakter względem siebie.
Przede wszystkim zauważyć należy, że pojęcie posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1235/22 wskazano, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności.
Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA:
z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie znajdował się w posiadaniu spornych nieruchomości, a okoliczność ta została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o zebrane dowody. Przywołał, że w postępowaniu stwierdzono, iż skarżący bezsprzecznie użytkował sporne działki rolne, ale nie posiadał do nich tytułu prawnego. Skarżący rolnik był bowiem dzierżawcą tych działek w latach 2005-2018 (na podstawie zawieranych umów) oraz nie podpisywał kolejnych umów dzierżawy. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organy związane były wykładnią art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TSUE) w wyroku
C-216/10 z 17 grudnia 2020 r. Zauważył przy tym jednocześnie, że "posiadanie czy władanie gruntami nie jest warunkiem wystarczającym do uzyskania płatności, bowiem konieczne jest ich rolnicze użytkowanie" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), oraz że "nieruchomości zadeklarowane przez skarżącego nie były przez niego użytkowane rolniczo w 2021 r. oraz nie był w ich faktycznym posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia).
Pomijając niezrozumiałe, bo sprzeczne twierdzenia WSA w przedmiocie użytkowania przez skarżącego spornych działek, należy zauważyć, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przywołanym wyżej wyroku TSUE: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, bowiem w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu" (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). Nie mniej istotne jest, że w wyroku C-216/10 Trybunał wskazał także, iż "(...) art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 stanowi, iż w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do wykonywanej działalności rolniczej oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością" (pkt 42 uzasadnienia). Kryteria te zaś wynikają z pkt 50 i nast. wyroku z dnia 14 października 2010 r., C-61/09, (EU:C:2010:606), który to wyrok wskazany jest w motywie 16 ww. rozporządzenia delegowanego.
Jednak, zdaniem TSUE, wyrok ów został wydany w odniesieniu do sytuacji faktycznej charakteryzującej się istnieniem stosunków i powiązań prawnych między różnymi osobami, które mogły twierdzić, że mają w swojej dyspozycji różne grunty, których dotyczyła sprawa (zob. pkt 43 uzasadnienia). Stwierdzając natomiast, że sprawa, w której zadano pytanie prejudycjalne jest odmienna od tej, która była przedmiotem wyroku C-61/09 (zob. pkt 44 uzasadnienia), wskazał na wyżej przytoczoną in extenso interpretację dyspozycji art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013.
Mając na względzie dotychczasowe uwagi dotyczące specyfiki pojęcia posiadania na gruncie przepisów regulujących pomoc dla rolników, a także wynikające z wyroku C-216/10 możliwe różne (z uwagi na okoliczności faktyczne oraz prawne) rozumienie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 (w tym rozumienie wynikające z wyroku TSUE C-61/09) uznać należało, że WSA powinien rozważyć czy w sprawie (w ustalonych okolicznościach faktycznych dotyczących użytkowania przez skarżącego spornych działek) rzeczywiście znajduje zastosowanie interpretacja ww. przepisu wyrażona w wyroku TSUE C-216/10 oraz ocenić ewentualne istnienie wymogu dysponowania przez skarżącego tytułem prawnym do nieruchomości – w kontekście dyspozycji art. 20 ust. 1 u.w.r.o.w.
w zw. z jego ust. 4.
W tym ostatnim aspekcie zauważyć trzeba, że na gruncie przywołanych przepisów u.w.r.o.w. tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest w przypadkach gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (we wcześniejszym stanie prawnym: działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; dalej: ZWRSP). W innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest. Podkreślenia w tym miejscu wymagają motywy wprowadzenia do art. 20 u.w.r.o.w. przepisu zawartego w jego ust. 4 (którego zakres został następnie zmodyfikowany) uzależniającego przyznanie pomocy w stosunku do niektórych działek od posiadania do nich tytułu prawnego. Otóż w uzasadnieniu projektu ustawy, na mocy której wprowadzono wymóg posiadania tytułu prawnego w stosunku do działek będących własnością ZWRSP (obecnie: Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej) wskazano w tym przedmiocie, że zgodnie z art. 36 ust 5 rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie.
Przepis ten wskazuje zatem, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Nie regulują one natomiast czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do tych gruntów. Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład ZWRSP.
Co istotne dla dekodowania normy wynikającej z art. 20 ust. 1 i ust. 4 u.w.r.o.w. projektodawcy podnieśli, że przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Ich bezumowne zajmowanie uniemożliwia zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, zgłoszonego 9 lutego 2016 r.; druk sejmowy nr 274, VIII kadencja).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosuje się do sformułowanych wyżej zaleceń w zakresie oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (440 zł) należny jest z tytułu: wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenia dla adwokata, który uczestniczył w postępowaniu przed WSA (240 zł), oraz opłaty kancelaryjnej za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł).