Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1870/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 42/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r.; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; oraz w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2009 r. Spółka podpisała z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "Fundusz", "organ I instancji") umowę nr [...] o dofinansowanie projektu "Przebudowa instalacji [...]" w ramach działania 4.4. priorytetu IV Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013.

Dokonując kontroli umowy na wykonanie i dostawę aparatów wraz z dokumentacją, dofinansowanej w ramach w. wym. projektu, Fundusz stwierdził, że postępowanie o udzielenie tego zamówienia trwające od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. prowadzone było przez Beneficjenta z naruszeniem zasady jawności określonej w "Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIiŚ" z dnia [...] czerwca 2007 r., dalej: "Wytyczne", obowiązujących w chwili wszczęcia przez Beneficjenta postępowania. Ogłoszenie o przetargu w tej sprawie zostało bowiem zamieszczone przez Beneficjenta wyłącznie w jego siedzibie, podczas gdy zgodnie z Wytycznymi powinno zostać zamieszczone również w prasie ogólnopolskiej lub lokalnej oraz w Internecie.

W związku z powyższym Fundusz nałożył korektę w wysokości 10% wydatków kwalifikowalnych (pisma z dnia [...] września i dnia [...] grudnia 2010 r.) wskazując, że nałożona korekta jest niższa od przewidzianej taryfikatorem korekt finansowych maksymalnej stawki korekty, wynoszącej 25%. Organ stwierdził, że w sprawie wystąpiły okoliczności łagodzące, tj.: Beneficjent zamieścił informację o przetargu w swojej siedzibie, wystąpił z zapytaniem ofertowym do 5 potencjalnych wykonawców, kupowane urządzenia są produktem wysoce specjalistycznym, produkowanym przez wąską grupę wytwórców,. Fundusz zaznaczył, że stawka korekty może zostać zmieniona przez Instytucję Zarządzającą.

Beneficjent zaakceptował nałożoną na niego korektę w wysokości 10% wydatków (pismo z dnia [...] października 2010 r.).

Pismem z [...] lutego 2016 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała Beneficjenta o podwyższeniu stawki korekty do 25%, w związku ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej przyjętym na skutek ostatecznego stanowiska Instytucji Audytowej w sprawie stawek korekt w ramach kontraktów podlegających analizie wynikającej z zalecenia wydanego przez Komisję Europejską w następstwie przeprowadzonego przez nią audytu nr [...]. W ocenie Instytucji Audytowej, ciężar nieprawidłowości, której dopuścił się Beneficjent przy przetargu czyni niedopuszczalnym wymierzenie mu korekty niższej niż 25% wartości wydatków.

W dniu [...] lutego 2016 r. Fundusz wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty 36 315 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 30 grudnia 2010 r., z tytułu podwyższonej stawki korekty finansowej. Beneficjent odmówił dokonania zapłaty, uznając ją za nieuzasadnioną. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Fundusz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania Beneficjenta do zwrotu ww. należności, po czym w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu w.wym. kwoty wraz z odsetkami.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Beneficjent w piśmie z [...] października 2010 r. milcząco przyznał wystąpienie tej nieprawidłowości, akceptując nałożoną na niego korektę. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L 210/25), dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006", nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W niniejszym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, wszystkie powyższe przesłanki wystąpienia nieprawidłowości zostały spełnione.

Beneficjent w dniu [...] września 2007 r. wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia na wykonanie i dostawę aparatów wraz z dokumentacją, wywieszając w swojej siedzibie ogłoszenie w tej sprawie i występując z zapytaniem ofertowym do potencjalnych wykonawców. Beneficjent nie był zobowiązany do stosowania przy tym przetargu prawa zamówień publicznych. Beneficjent powinien zastosować się do obowiązujących Wytycznych nakładających obowiązek zamieszczenia ogłoszenia o przetargu w trzech miejscach, tj. w swojej siedzibie, w Internecie oraz w prasie lokalnej lub ogólnopolskiej, a tego obowiązku nie dopełnił.

Zaniechanie to mogło spowodować szkodę dla budżetu Unii Europejskiej, rozumianą jako możliwość poniesienia przez UE wyższych kosztów niż w przypadku, gdyby przetarg został przeprowadzony prawidłowo. Opublikowanie ogłoszenia o przetargu w prasie i Internecie mogło bowiem spowodować złożenie korzystniejszej finansowo oferty, dzięki czemu dofinansowanie ze środków europejskich byłoby niższe.

Organ podkreślił, że wydanie nowych Wytycznych w dniu [...] grudnia 2007 r., które zasadę jawności uregulowały w nieco odmienny sposób, dając beneficjentom możliwość wyboru między publikacją ogłoszenia w swojej siedzibie, prasie i internecie, zależnie od wartości i rodzaju zamówienia nie ma znaczenia dla sprawy bowiem Wytyczne te nie działały z mocą wsteczną.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie Beneficjent, zobowiązany był stosować Wytyczne w wersji obowiązującej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności lub operacji związanej z realizacją projektu, tj. na dzień wszczęcia.

Następstwem stwierdzenia nieprawidłowości we wskazanym wyżej zakresie było nałożenie korekty finansowej w wysokości 10 % wydatków kwalifikowalnych. Jej wysokość została ustalona przy zastosowaniu metody wskaźnikowej w oparciu o taryfikator korekt finansowych, przypisujący określone stawki procentowe korekty do poszczególnych rodzajów nieprawidłowości, w zależności od ich szkodliwości. Kwota korekty w przypadku zastosowania metody wskaźnikowej stanowi iloczyn trzech wartości: faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych w ramach kontraktu, procentowej stawki korekty i procentowej stopy dofinansowania projektu.

Nakładając w 2010 r. korektę Instytucja Wdrażająca posłużyła się obowiązującym wówczas taryfikatorem, zgodnie z którym za naruszenie zasady jawności przewidziana została korekta w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych. Stawka ta została obniżona do 10 % ze względu na okoliczności sprawy.

Ustalenie to zostało zakwestionowane przez Instytucję Audytową, w ocenie której zaistniałe w sprawie okoliczności łagodzące nie uzasadniały dokonania obniżki, gdyż naruszenie zasady jawności, którego dopuścił się Beneficjent, mogło mieć istotny wpływ na wynik procedury udzielenia zamówienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem Funduszu jako Instytucji Wdrażającej było przywrócenie wysokości korekty do poprawnej stawki 25%, zgodnie ze wskazaniami Komisji. Podkreślił, że podwyższenie korekty jest uzasadnione, gdyż zasada jawności jest jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy zawieraniu umów objętych dofinansowaniem ze środków europejskich.

Organ stwierdził, że różnica między kwotą korekty podwyższonej, a kwotą korekty dotychczas zapłaconej przez Beneficjenta wynosi 36 315 zł.

W ocenie organu II instancji Fundusz prawidłowo zakwalifikował powyższą kwotę korekty jako podlegające zwrotowi wraz z odsetkami. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków beneficjentowi, do dnia zwrotu przez niego środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazującego, że w sprawie doszło do naruszenia zasady jawności określoną w "Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIiŚ" z dnia [...] czerwca 2007 r., obowiązujących w chwili wszczęcia przez Beneficjenta postępowania. Ogłoszenie o przetargu dotyczące umowy na wykonanie i dostawę aparatów wraz z dokumentacją, dofinansowaną w ramach projektu "Przebudowa instalacji [...]", zostało bowiem zamieszczone przez Beneficjenta wyłącznie w jego siedzibie, podczas gdy zgodnie z Wytycznymi powinno zostać zamieszczone również w prasie ogólnopolskiej lub lokalnej oraz w Internecie.

Działanie Beneficjenta polegające na zaniechaniu publikacji ogłoszenia o zamówieniu w prasie ogólnopolskiej lub lokalnej oraz w Internecie mogło doprowadzić do zawężenia kręgu podmiotów ubiegających się o realizację umowy. Nie jest bowiem wykluczone, że zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w prasie ogólnopolskiej lub lokalnej oraz w Internecie mogłoby pozytywnie wpłynąć na przebieg i wynik ww. postępowań przetargowych, a w szczególności na konkurencyjność cen ofertowych.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenia uzasadniały nałożenie korekty finansowej, gdyż naruszenia te wypełniały definicję nieprawidłowości zawartą w art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006. Ponadto Strona na podstawie § 4 umowy o dofinansowanie zobowiązała się m.in. do przestrzegania przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności zasad polityk wspólnotowych, wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w wersji obowiązującej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności związanej z realizacją projektu.

Konsekwencją stwierdzonych przez kontrolę naruszeń było nałożenie korekty finansowej w wysokości 10% na wydatki kwalifikowane z umowy, do zawarcia której doszło w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia dokonanego z naruszeniem prawa. Beneficjent ostatecznie przychylił się do oceny prawnej Funduszu zawartej w piśmie z dnia [...] września 2010 r.

W ramach prowadzonego audytu systemu zarządzania i kontroli Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Instytucja Audytowa (Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej) podzieliła ocenę prawną zespołu kontrolującego co do naruszeń przepisów przy udzielaniu zamówień w ramach projektów uznała, że Instytucja Pośrednicząca II stopnia powinna pomniejszyć wydatki zadeklarowane do Komisji Europejskiej z tych Kontraktów o różnicę wynikającą ze stawki korekty już zastosowanej przez Instytucję Wdrażającą (10 %), a stawki korekty zalecanej przez Instytucję Audytową (25% - nieprzestrzeganie procedur dotyczących ogłoszeń). Tym samym Instytucja Audytowa uznała, że Fundusz błędnie ocenił wagę tego naruszenia i nałożył zbyt niską korektę finansową. W podsumowaniu tym Instytucja Audytowa w związku ze stwierdzonym naruszeniem określiła błąd w wydatkach kwalifikowanych na poziomie 25% wydatków.

Fundusz przyjął rekomendację Instytucji Audytowej jako zasadną i pismem z dnia 19 listopada 2016 r. wezwał Stronę do zwrotu różnicy wraz z odsetkami pomiędzy korektą już nałożoną, a korektą rekomendowaną w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych. Strona odmówiła dokonania zwrotu środków.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu I instancji pozostała zatem dopuszczalność wydania decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu środków, w sytuacji gdy Strona zgodziła się z ustaleniami kontroli i uregulowała środki w wysokości określonej w zawiadomieniu z dnia [...] września 2010 r. o nałożeniu korekty finansowej.

Zdaniem Sądu I instancji, w wypadku wcześniejszego nałożenia korekty za określoną nieprawidłowość i jej zaakceptowania przez stronę skarżącą (zgoda na pomniejszenie kolejnej płatności), niedopuszczalne jest późniejsze wydanie decyzji odnoszącej się do tej samej nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu, fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję pośredniczącą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p. Takie stanowisko zostało już zaakceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1382/15, z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2728/14 oraz WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 620/17 (orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca po przeprowadzonej kontroli, ostatecznie przychyliła się do oceny Funduszu zawartej w zawiadomieniu o nałożeniu korekty finansowej i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. Pismo Funduszu z [...] września 2010 r. w całości wypełnia dyspozycję art. 207 ust. 8 u.f.p., gdyż pochodzi od podmiotu uprawnionego do nałożenia korekty oraz wskazuje na możliwość pomniejszenia kolejnej płatności. Należy przyjąć, że w takiej sytuacji uregulowanie należności poprzez pomniejszenie płatności końcowej o kwotę w żądanej przez instytucję pośredniczącą II stopnia wysokości, kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzona nieprawidłowością.

Stwierdzenie przez instytucję audytową, że instytucja pośrednicząca II stopnia błędnie oceniła wagę naruszenia (w sposób nieuzasadniony obniżyła wartość korekty), po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało zatem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

WSA podkreślił, że Beneficjent, który wezwany do zwrotu określonej korektą kwoty, zwrócił ją w żądanej przez instytucję zarządzającą wysokości, nie może znaleźć się w gorszej sytuacji aniżeli Beneficjent, który nie zwrócił środków i w związku z bezskutecznością wezwania została wobec niego wydana ostateczna decyzja administracyjna określająca kwotę przypadająca do zwrotu. Istnienie decyzji ostatecznej w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu stanowiłoby przeszkodę do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu I instancji, organy orzekające naruszyły art. 207 u.f.p. poprzez nieprawidłową wykładnię. Tym samym fakt rozliczenia żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej.

Skargą kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p., a to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że mimo stwierdzenia przez Organ okoliczności, o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ nie ma prawa do wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 9 u.f.p.
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 9 i 10 u.f.p., a to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie dokonania przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p., polegającej na uznaniu, że niedopuszczalne jest wydanie przez Organ decyzji, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 9 u.f.p., mimo niedokonanie przez Skarżącego zwrotu pełnej kwoty środków, co do których stwierdzono okoliczności wskazane w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p,.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 10 u.f.p.. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, z poźn. zm.; dalej jako "UKS") w związku z przepisami art. 35e ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376, z poźn. zm.;.dalej jako "UZPR"), a,to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, ktore miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności działania Organu w niniejszej sprawie w związku z nieprawidłowym zakreśleniem przez Sąd pierwszej instancji ram prawnych tej sprawy, polegającym na pominięciu w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wykładni przepisów normujących podstawę, zakres, cel oraz konsekwencje kontroli prawidłowości korzystania przez Skarżącego ze środków dofinansowania;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust 10 u.f.p., a to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności działania Organu w niniejszej sprawie w związku z uznaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 207 ust 10 u.f.p. za przepis materialnoprawny (i w konsekwencji uchyleniem decyzji Organu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.), podczas gdy ten przepis UFP zawiera wyłącznie normę prawnoprocesową, tj. odnoszącą się wyłącznie do trybu procedowania w sprawach administracyjnych w przedmiocie środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p.;
6. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., a to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności działania Organu w niniejszej sprawie, którego odzwierciedlenie stanowi uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w świetle którego Sąd pierwszej instancji umotywował swoje rozstrzygnięcie stanowiskami innych sądów administracyjnych, które jednak w żaden sposób nie przystają do okoliczności sprawy niniejszej, czyniąc w ten sposób motywy zaskarżonego wyroku nieuprawnionymi logicznie,
7. f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 105 kpa w związku z art. 67 u.f.p. w związku z art. 207 ust. 10 u.f.p., a to poprzez błędne przypisanie Organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy - w następstwie wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności działania Organu w niniejszej sprawie i błędne ustalenie, że niedopuszczalnym było wydanie przez Organ decyzji określającej kwotę środków dofinansowania podlegających zwrotowi, mimo niedokonania pełnego zwrotu tych środków przez Skarżącego;
8. II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które Skarżący (jako ich beneficjent) wykorzystał z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., nie podlegają zwrotowi w pełnej wysokości, a jedynie w części.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z uregulowania wspomnianego pkt 2 wynika, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną musi wykazać wpływ naruszenia na wynik sprawy i to w stopniu istotnym.

Poprawne sformułowanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest istotne z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wyszczególniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. a które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzuty wskazane w pkt 1 a- 1f petitum skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W świetle powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Analiza treści tych zarzutów prowadzi bowiem do wniosku, że w ich ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez Sąd naruszeń organu. Skarżący kasacyjnie organ polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że w sprawie doszło do wadliwiej wykładni art. 207 ust. 9 u.f.p. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Niemożność wydania decyzji Sąd I instancji prawidłowo upatruje w wypełnieniu dyspozycji art. 207 ust.10 u.f.p. gdyż miało miejsce wcześniejsze nałożenie korekty za określoną nieprawidłowość i jej zaakceptowanie przez skarżącą spółkę. To zaś stanowiło faktyczną przesłankę niedopuszczalności późniejszego wydania decyzji odnoszącej się do tej samej nieprawidłowości.

Podstawowe znaczenie miała w tej sytuacji okoliczność zwrotu środków przez skarżącą. Tym samym, dokonana wykładnia art. 207 ust. 10 u.f.p. jest prawidłowa. Zaistniała przeszkoda do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka po przeprowadzeniu kontroli ostatecznie przychyliła się do oceny NFOŚiGW zawartej w zawiadomieniu o nałożeniu korekty finansowej i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. W wyroku z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3602/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz.

UE nr L 210, str. 25 ze zm.), wyłącza możliwość wydania – na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela i przyjmuje za własny.

Tym samym zasadna była ocena Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 207 u.f.p. przez jego nieprawidłową wykładnię.

Za nieskuteczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał powiązanie przepisów wskazanych w punkcie 1 c i 1 f petitum skargi kasacyjnej z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w jej efekcie zastosował środek określony w ustawie. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie organu nie doszło również do nieprawidłowego zakreślenia przez WSA w Warszawie ram prawnych sprawy. Należy podzielić pogląd skarżącej spółki, że wobec istnienia normy uniemożliwiającej wydanie decyzji o zwrocie środków nie było potrzeby badać prawidłowości samej kontroli z punktu widzenia przepisów normujących jej cel, zakres, podstawę czy konsekwencje. W sytuacji bowiem, w której wystąpił już stan faktyczny przewidziany w dyspozycji art. 207 ust. 10 u.f.p., a więc zwrot środków pieniężnych w żądanej kwocie, ustawodawca jednoznacznie wiąże skutek w postaci obligatoryjnego umorzenia postępowania w tej sprawie.

Należy zaznaczyć, iż umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym i wszelkie stwierdzenia organu dotyczące zasadności nałożenia korekty są zbędne, gdyż wykraczają poza niezbędność uzasadnienia, sprowadzającą się do wykazania jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Z kolei rozważania na temat charakteru przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p. (przepis materialnoprawny czy procesowy - v. zarzut 1d petitum skargi kasacyjnej) pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ziszczenie się przesłanek tego przepisu prawidłowo doprowadziło do uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia organu i umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Organ nietrafnie też zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w sposób opisany w niniejszej skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie wyłożył bowiem tego przepisu w ten sposób, że w przypadku wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. wskazane środki nie podlegają zwrotowi.

Jeszcze raz należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez Instytucję Zarządzającą decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej, w sytuacji, gdy beneficjent, zgadzając się z ustaleniami Instytucji Zarządzającej, zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej. Należy przy tym zauważyć że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych, a korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Również państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozpoznawanej sprawie w wyniku czynności audytowych podjętych przez Instytucję Audytową uznano, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Instytucja Zarządzająca podjęła niewystarczające działania naprawcze, ponieważ powinna wymierzyć korektę w wysokości 25 %, zamiast 10 % nałożonej blisko 6 lat wcześniej.

Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że strona po przeprowadzonej kontroli podpisała informację pokontrolną i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zwrot środków w żądanej przez organ wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością. Stwierdzenie natomiast przez Instytucję audytową, że Instytucja Zarządzająca błędnie oceniła wagę naruszenia, po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Trafnie WSA uznał, że fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej skarżącej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej, a dokonane ustalenia prowadzą tym samym do wniosku, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, skutkując umorzeniem postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p. Jednak w przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p. Należy podkreślić, że zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej w protokole pokontrolnym kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 1.800 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki, który występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.