Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. I SA/Ke 216/19 po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 r. oraz zasądził koszty postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opatowie wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek M. S. o przyznanie płatności na rok 2018 między innymi do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 4,97 ha. Wraz z wnioskiem strona złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych oraz strony nr 1-3 i 8 umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych na kampanię 2018/2019. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opatowie odmówił przyznania tej płatności a Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach (dalej powoływany, jako: Dyrektor) utrzymał w mocy powyższą odmowę. W decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor zwrócił uwagę na wnioskowy charakter postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności oraz podkreślił odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku, jaką ponosi występujący z nim rolnik.
Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za prawidłowe złożenie do wniosku tylko części stron umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych, ponieważ wnioskodawczyni zobowiązana była złożyć kopię pełnej umowy. Umowa zawierająca wszystkie strony i niezbędne dane została natomiast złożona w dniu 18 lutego 2019 r. wraz z odwołaniem. Tymczasem ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków określony w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1312; zwanej dalej "ustawą o płatnościach") obowiązywał od dnia 15 marca do dnia 15 maja, a następnie został wydłużony do dnia 15 czerwca 2018 r. w drodze Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2018 r. Dyrektor podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy termin ten nie podlega przywróceniu a nadto zwrócił uwagę, że rolnik po złożeniu eWnioskuPlus ma możliwość jego podglądu wraz z załącznikami. Strona mogła zatem sprawdzić, czy skan umowy kontraktacyjnej zawierał wszystkie strony, czego jednak nie uczyniła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 r. wskazał, że narusza ona przepisy postępowania, tj. art. 23 ust 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 3 ust 2 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia dotyczą również decyzji ją poprzedzającej.
Sąd przypomniał, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2018 wpłynął do organu w terminie - 4 maja 2018 r. Do wniosku strona dołączyła jako załącznik m.in. niepełną umowę kontraktacji na kampanię 2018/2019, składającą się ze stron: 1, 2, 3, 8.
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy złożony w terminie wniosek dotknięty był brakiem formalnym w postaci braku wszystkich stron dołączonego do niego załącznika – umowy, organ był zobowiązany zastosować art. 23 ust 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, poinformować rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności i nie powiadomił strony o wadliwości dołączonego do wniosku załącznika. Uchybienie art. 23 ust 1 ustawy o płatnościach a w konsekwencji art. 3 ust 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło wnioskodawczyni uzupełnienie stwierdzonych braków w terminie pozwalającym na pełne, merytoryczne rozpoznanie wniosku.
Sąd stwierdził, że wobec złożenia wniosku w dniu 4 maja 2018r. niezwłoczne (czyli dokonane bez zbędnej zwłoki) poinformowanie strony przez organ o stwierdzonych brakach, dałoby możliwość ich uzupełnienia przed upływem wydłużonego terminu do składania wniosków. Strona nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności) bez zbędnej zwłoki.
W konsekwencji powyższego Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych – 2018 z uwzględnieniem znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kompletnej umowy kontraktacji na kampanię 2018/2019.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 j.t.; dalej "ustawą o płatnościach") oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uchylenie przez Sąd decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego OR ARiMR z [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej Pani M. S. przyznania płatności do uprawy buraków cukrowych na rok 2018 r. będące wynikiem wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu miało to istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienia braków wniosku w terminie umożliwiającym, jego merytoryczne rozpoznanie podczas gdy brak poinformowania strony przez organ i tak nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż po dniu 10 lipca 2018 r. organ nie miał już obowiązku informowania strony o brakach wniosku z uwagi na upływ terminów w jakich można było dokonać poprawek wniosku, skoro zaś do wniosku strony nie załączono kompletnej umowy kontraktacji, zasadnie więc organy odmówiły stronie płatności. W dniu wydania decyzji przez Kierownika, fakt upływu terminów na uzupełnienie był oczywisty. Również Dyrektor jako organ II instancji nie mógł uchylić decyzji organu I instancji z powodu braku poinformowania strony o brakach, co stanowiłoby naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie sformułowany jest nakaz odstąpienia od informowania strony o brakach, w przypadku upływu terminu w jakim poprawki mogłyby być dokonane. Nadto brak informowania strony przez organ I instancji nie mógł skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków określony w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z art. 21 ust. 2 jest terminem, który nie podlega przywróceniu, jest więc terminem nieprzekraczalnym. Wbrew zatem temu co twierdzi Sąd, bez znaczenia pozostaje to że rolnik nie został poinformowany o brakach, gdyż kluczowe znaczenie ma bowiem upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność, co pozostaje niezależne od faktu czy organ informował czy też nie rolnika o brakach wniosku. Niezastosowanie przez organ art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie może bowiem prowadzić do przywrócenia terminu do otrzymania płatności.
- II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.),poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że rozpatrzenie wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych powinno nastąpić z uwzględnieniem znajdującej się w aktach sprawy, dołączonej dopiero na etapie odwołania umowy kontraktacyjnej, podczas gdy braki wniosku, w tym dostarczenie kompletnej umowy kontraktacyjnej mogą zostać uzupełnione, poprawione w nieprzekraczalnym terminie określonym w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach i w przepisach unijnych tj. art. 13 rozporządzenia 640/2014. Po tym terminie nie jest możliwe złożenie wniosku ani jego uzupełnienia. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a zatem konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności a zatem nie jest możliwe przyznanie pomocy w oparciu o dokument umowy kontraktacji buraków cukrowych, złożony po dniu 10 lipca 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 3 Sygn. akt I GSK 1694/18 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Z przepisu tego wynika, że jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a., czyli braki wniosku dotyczą materii innej niż adres wnoszącego, na kierowniku biura powiatowego Agencji spoczywa obowiązek polegający na tym, że niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Zastrzeżenie zawarte na końcu tego przepisu "chyba że termin ten upłynął" zwalnia organ administracyjny od realizacji ww. obowiązku informacyjnego.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.
Dodać należy, że z art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika wprost, iż art. 64 § 2 K.p.a. nie stosuje się. W tym przypadku zasady postępowania z wnioskami zawierającymi określone braki reguluje art. 23 ustawy o płatnościach.
Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Stanie na straży praworządności oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne został zobowiązany do dbania o zgodność z prawem czynności podejmowanych w toku prowadzonego postępowania.
Przechodząc do niekwestionowanego w tej sprawie stanu faktycznego należy zauważyć, że wniosek o płatność wpłynął do organu pierwszej instancji już w dniu 4 maja 2018 r. Natomiast ostateczny termin do składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 upłyną dopiero 10 lipca 2018 r. Zestawie wskazanych powyżej dat pozwala na dokonanie oceny zachowania organu administracyjnego z perspektywy art. 23 ustawy o płatnościach i wynikającego z tej regulacji, spoczywającego na organie administracyjnym, obowiązku informacyjnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej wskazanych okolicznościach organ administracyjny nie tylko zaniechał niezwłocznego poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, ale w ogóle nie dokonał takiej czynności. Takie zaniechanie, w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości treścią art. 23 ustawy o płatnościach należy ocenić jako naruszenie tego przepisu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Pomiędzy 4 maja 2018 r., a 10 lipca 2018 r., a zatem przez ponad 50 dni, na organie administracyjnym spoczywał obowiązek informacyjny przewidziany w art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Dopiero z upływem 10 lipca 2018 r. obowiązek ten wygasł.
W skardze kasacyjnej zawarto stanowisko, że "bez znaczenia pozostaje, to że rolnik nie został poinformowany o brakach, gdyż kluczowe znaczenie ma bowiem upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność, co pozostaje niezależne od faktu, czy organ informował czy też nie rolnika o brakach wniosku".
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza materialnoprawny charakter terminu do złożenia kompletnego wniosku o płatność. Jednakże wyżej wymienione stanowisko należy ocenić jako godzące w uregulowaną w 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) – sprzeczne z prawem zaniechanie przez organ administracyjny realizacji obowiązku informacyjnego dotyczącego korzystania przez jednostkę ze swoich praw w czasie ograniczonym terminem materialnoprawnym nie może wywołać skutku prawnego w postaci uchybienia tego terminu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano stanowisko, potwierdzające regułę, zgodnie z którą niedopuszczalne jest podnoszenie przez organ zarzutu, iż wniosek wszczynający postępowanie został złożony po terminie, skoro fakt ten został sprowokowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny jeszcze przed upływem terminu, w którym jej czynności były prawnie skuteczne. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) (zob. wyrok NSA z 20.04.2000 r., V SA 1609/99).
W konsekwencji w ślad za uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych z uwzględnieniem znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kompletnej umowy kontraktacji na kampanię 2018/2019.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.