Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1905/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3223/16, w wyniku rozpoznania skargi [A] Sp. z o.o. w G.(dalej: spółka), uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym:

Spółka (wówczas [B] sp. z o.o.) [...] listopada 2010 r. złożyła do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: Marszałek) wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Marszałek decyzją z [...] listopada 2011 r. dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. w okresach półrocznych.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] listopada 2011 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2016 r. orzekł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Przyczyną takiego orzeczenia był brak wskazania przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR stwierdził także, że z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zgodnie z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Orzekając na skutek odwołania spółki, Minister decyzją z [...] września 2016 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ARR i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Ministra nie jest właściwe przyjęcie, z powodu wskazanych przez Prezesa ARR okoliczności, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazano przy tym, że kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Prezes ARR niejako wyręczył dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Minister podkreślił, że nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Minister podniósł, że Prezes ARR, mimo że w trakcie postępowania wyjaśniającego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka w sprawie spełnienia przez spółkę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka [...] listopada 2011 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Zdaniem Ministra decyzja Prezesa ARR została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA, który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił decyzję Ministra.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. WSA zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

WSA wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

WSA podkreślił, że powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ ten powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., czego w sprawie Minister nie uczynił.

Zdaniem WSA w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W zaskarżonej decyzji organ wypowiedział się w kwestii właściwości organów. Podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister podniósł, że niezależnie od ustaleń Prezesa ARR, w sprawie nie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Ministra naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z takim stanowiskiem Ministra WSA nie zgodził się. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały przez organ I instancji ustalone. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy błędnie przekazał ją do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powinien ocenić zgromadzony materiał dowodowy i rozpoznać sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze WSA orzekł, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tych względów uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Minister wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 6 oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym nieuwzględnienie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji na skutek błędnego uznania, że organ nie rozważył zastosowania art. 136 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości organ przeanalizował możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji (str. 16 decyzji);
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń i poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka, co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w jej granicach. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły.

Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z 1 czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka z [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Tak więc przedmiotem kontroli WSA nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

WSA uznał, że Minister – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z czym nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną organ.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest poczynienie uwag natury ogólnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

1. - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;
2. - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że z treści kontrolowanej przez WSA decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądził faktycznie treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w dwu aspektach.

Po pierwsze Minister stwierdził, że wydanie przez Marszałka decyzji z [...] listopada 2011 r. o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), jak również § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5 poz. 27), a także wiąże się z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym określonych w art. 7 i 77. Z powyższego bez wątpienia wynika, że w ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie Minister przesądził także kwestię art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co wskazywał Prezes ARR w swojej decyzji. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez Ministra decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby cytat "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji (tu: Prezesa ARR) o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego." (str. 11 decyzji). Fragment ten wskazuje w sposób wyraźny, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać Minister, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 6 oraz art. 15 k.p.a. ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.

Uzupełniająco należy również wskazać, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał.

Zatem, skoro z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 136 k.p.a., ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ podnosi, że WSA błędnie uznał, że organ nie rozważył zastosowania art. 136 k.p.a., gdy w uzasadnieniu decyzji (str. 16 decyzji) znajduje się analiza braku zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się do powyższego, przyznać należy, że na stronie 16 uzasadnienia decyzji Ministra wskazano, że stwierdzone nieprawidłowości nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Jednak zaznaczyć należy, że WSA nie przyjął tych rozważań jako stosowanych w ramach art. 136 k.p.a. (uzupełniającego postępowania dowodowego), ponieważ wskazywane nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji nie odnosiły się do postępowania dowodowego, tylko oceny materialnoprawnej i stosowania art. 156 § 2 k.p.a., co podkreślono na wstępie niniejszego uzasadniania. Na tej podstawie jedno zdanie, które znalazło się w uzasadnieniu decyzji Ministra, nie może świadczyć o rozważeniu przez organ odwoławczy zastosowania art. 136 k.p.a., który to przepis nie został przez ten organ powołany w jakimkolwiek miejscu uzasadnienia decyzji.

Tak więc organ odwoławczy w istocie w ogóle nie rozważał zastosowania art. 136 k.p.a., ponieważ w jakimkolwiek stopniu nie prowadził postępowania dowodowego, a nawet nie rozważał przeprowadzenia takiego postępowania samodzielnie, nie dokonywał bowiem jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych, przyjmując ustalenia organu I instancji jako własne. Jedyną podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, było wadliwe w jego przekonaniu zastosowanie przez Prezesa ARR art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast WSA w zaskarżonym wyroku uzasadniał tylko, że jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Z tego punktu widzenia WSA określił normę zachowania organu II instancji w ramach postępowania odwoławczego, zgodną z utrwalonym orzecznictwem, a następnie po kontroli decyzji z tą normą, prawidłowo uznał, że nie został norma ta wypełniona przez organ w zaskarżonej decyzji, co skutkowało jej wadliwością.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. ujęty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ podnosi, że WSA nie dokonał analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń i poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skoro WSA prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. nie istnieją podstawy do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, z powodu okoliczności, że materiał dowodowy został w całości w tej sprawie zebrany, to tym samym nie istnieje uzasadnienie dla następczej kontroli wytycznych tego organu w zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć należy, że art. 138 § 2 k.p.a. jest zbudowany z dwóch zdań, które nakładają dwa odrębny nakazy postępowania. Pierwszy regulujący podstawy zastosowania instytucji uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, drugi nakładający obowiązek wskazania wytycznych przy zajściu podstaw do uchylenia. Zatem jeżeli nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji, to tym samym nie istnieje nakaz formułowania wytycznych. Oznacza to, że jeżeli WSA uznał, że nieprawidłowo organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjnie, to tym samym nie miał obowiązku kontrolować treści wytycznych jako następstwa zastosowania decyzji kasatoryjnej, zgodnie z zasadą, że jeżeli przesłanka jest zastosowana wadliwie, to nie bada się skutków następczych.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, pozwalająca na jego zastosowanie. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, co z kolei pozwala na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji oraz na kontrolę instancyjną tego wyroku. W konsekwencji nie można też zarzucić WSA niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prowadzi to do końcowego wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty obejmują wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł.