Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 449/19 oddalił skargę V. w K. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 7 marca 2019 r. nr 1/O/EFS/2019 w przedmiocie określenie przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty (art. 188 p.p.s.a.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.) oraz o zwrot od organów na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. t. j. poz. 2077, dalej u.f.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 z późń. zm., dalej ustawy o zasadach realizacji programów) w zw. z § 13 oraz § 20 ust. 1 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ nr RPLD.08.02.01-10-0027/16-00 (dalej Umowy o dofinansowanie) i pkt 6 sekcji 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (dalej Wytyczne) poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że doszło do wypełnienia hipotezy normy nakazującej zwrot środków dlatego, skarżąca opisała przedmiot zamówienia w sposób nieprecyzyjny, określiła warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób mogący utrudnić uczciwą konkurencję poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnych warunków udziału w zamówieniu, dokonała wyboru wykonawcy niespełniającego warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik wpływ sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postepowania podkreślić należały, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinien wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a to oznacza, że nie może zmieniać zakresu podniesionych w niej zarzutów, jak i wprowadzać ich własnego uzasadnienia. To wszystko jest rolą skarżącego.
Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Innymi słowy, to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy jej zredagowanie w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone lub ocenione. Odniesienie się do pewnych zagadnień w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny oraz działające w sprawie organy.
Powyższe uwagi były niezbędne, gdyż w rozpoznanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozbawione były właściwej argumentacji, wykazującej na takie ich naruszenie, którego stopień mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez jej autora zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie zostały w ogóle uzasadnione. Ponadto zauważyć trzeba, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne, i tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z § 13 oraz § 20 ust. 1 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie i pkt 6 sekcji 6.5.2. Wytycznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Ten zarzut skargi kasacyjnej zostały oparte na dokonanej przez skarżącą kasacyjnie ocenie stanu faktycznego ustalonego przez organ, która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - w opozycji do stanowiska Sądu I instancji - skutkowała niewłaściwym zastosowaniem w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutów. W ramach tego zarzutu zakwestionowano bowiem prawidłowość ustaleń organu, że Spółka opisała przedmiot zamówienia w sposób nieprecyzyjny, określiła warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób mogący utrudnić uczciwą konkurencję poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnych warunków udziału w zamówieniu, dokonała wyboru wykonawcy niespełniającego warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie podniosła te zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Należy zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Treść zarzutu wskazuje tymczasem, że Spółka skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut w istocie zakwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów została ujęta jako konsekwencja wadliwego ustalenia przez organ, a zaakceptowanego przez WSA stanu faktycznego. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Skoro Spółka skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w tym zarzucie, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (co mogło nastąpić jedynie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniesiono), a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym w postępowaniu dotyczącym wybór wykonawcy szkoleń zawodowych w ramach projektu Aktywizacja i zatrudnienie doszło do wystąpienia trzech nieprawidłowości polegających na: określeniu nieprecyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia, wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu ograniczających konkurencję, wyborze wykonawcy niespełniającego warunków udziału w zamówieniu, to stanowisko WSA, według którego IZ dopełniła ciążącego na niej obowiązku i prawidłowo nałożyła na stronę postępowania korektę finansową na podstawie Rozporządzenia według najwyższego 25% wskaźnika określonego dla danych kategorii naruszeń, tj. w wysokości 50 570,84 zł., nie zostało skutecznie podważone w realiach niniejszej sprawy ze względu na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a..
O koszach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).