Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1921/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 842/17, oddalił skargę A. C. na czynność Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie negatywnej ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

A. C. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i zał. 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (SZOOP RPO WD), w zakresie w jakim dokument ten stanowi podstawę systemu realizacji programu operacyjnego zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej jako: ustawa wdrożeniowa) - polegające na tym, że Sąd przesądził o tym, że szacowna wartość wynagrodzenia (kosztu osobowego) powinna odpowiadać warunkom lokalnym, a nie międzynarodowym, oraz że ma pozostawać w związku bezpośrednim z projektem a nie wynikać z innego tytułu (str. 16 uzasadnienia), podczas gdy kryteria i motywy ich oceny przedstawione przez Oceniających w Informacji były odmienne od tych które przedstawił w swoim uzasadnieniu sąd, chociaż sąd administracyjny w ramach swojej właściwości dokonuje kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, wskazując poczynione przez Organ błędy i nie dokonując własnych ustaleń, Sąd natomiast rozstrzygając o kwestii dodatkowych weryfikatorów zasad szacowania wysokości wynagrodzenia (kosztu osobowego) poczynił własne ustalenia, a tym samym przekroczył zakres kognicji, co miało wpływ na wynik sprawy;
2. 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 i art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a., zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie oraz art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazań oraz niedostosowanie się do oceny prawnej oraz badanie sprawy w zakresie prawomocnie ustalonym przez wojewódzki sąd administracyjny we Wrocławiu w motywach zawartych w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III Sa/Wr 1514/16) i wyroku z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 450/17);
3. 3. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej i brak jej wyjaśnienia dla wykazania generalnej dyrektywy stanowiącej podstawę prawną dla dokonania oceny poprawności wyceny spornego kosztu/wynagrodzenia Skarżącego;
4. 4. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie postanowień zał. Nr 6 do SZOOP RPO WD w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że szacowna wartość wynagrodzenia (kosztu osobowego) powinna odpowiadać warunkom lokalnym, a nie międzynarodowym, oraz że ma pozostawać w związku bezpośrednim z projektem, a nie wynikać z innego tytułu;
5. 5. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie REGULAMIN KONKURSU przyjętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.2 "Innowacyjne przedsiębiorstwa" Poddziałanie 1.2.1 "Innowacyjne przedsiębiorstwa – konkurs horyzontalny" Schemat 1.2 A Wsparcie dla przedsiębiorstw chcących rozpocząć lub rozwinąć działalność B+R w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie ocenę parametrów zawartych w zał. Nr 3 do Regulaminu dla dokonania oceny merytorycznej projektu w odniesieniu do kryteriów: zasadność i adekwatność wydatków oraz jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków;
6. 6. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie naboru wniosków w konkursie zostało przeprowadzone w sposób jest przejrzysty i rzetelny i w zapewniający Skarżącemu równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, poprzez błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wprowadził dodatkowe kryteria weryfikacji, jakiej powinien podlegać sporny koszt/wynagrodzenie. Ponieważ uzasadnienie przedstawione przez oceniających w Informacji nie odwoływało się do wskazanych kryteriów jako weryfikatorów oceny spornego wynagrodzenia, tym samym - zdaniem kasatora – WSA przekroczył granice kontroli legalności działania organu. Ponadto dokładna analiza treści przywołanego dokumentu wskazuje na jego irrelewantność dla badanego aspektu sprawy oraz błędnie wywiedzione wnioski przez sąd. Z uwagi na to, iż sporne wynagrodzenie, którego wysokość była poddana ocenie przez organ, nie jest wydatkiem/kosztem z tytułu zarządzania projektem, a wydatkiem/kosztem związanym z realizacją projektu, nieadekwatność przywołanego Dokumentu jako podstawy wyznaczającej ramy prawne dla oceny spornego kryterium jest w ocenie skarżącego kasacyjnie oczywista.

W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący, mając na uwadze argumenty przedstawione w uzasadnieniu Informacji, wskazywał na stosowanie pozaregulaminowych lub niewłaściwe zastosowanie parametrów zawartych w Regulaminie dla dokonania oceny merytorycznej projektu w odniesieniu do kryteriów: zasadność i adekwatność wydatków oraz jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków. W ocenie skarżącego, z uwzględnieniem oczekiwanych efektów projektu, a także kwoty realnego dofinansowania, zostało wykazane, że cel jest optymalnie pod względem kosztowym zaplanowany. Sąd I instancji, podzielając zaś stanowisko organu, wywiódł dodatkowo kryteria wzmacniające argumentację dla przeprowadzonej oceny, poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów, co zdaniem strony zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa, tj. z naruszaniem art. 153 i 134 p.p.s.a.

W ocenie kasatora, wywody sądu przedstawione w uzasadnieniu są nie tylko sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami sądu wyrażonymi w prawomocnych wyrokach, ale także z wiążącymi w tym zakresie innymi przepisami prawa. Zaprezentowany przez WSA sposób rozumienia uprawnienia przyznanego osobom prowadzącym działalność gospodarczą ("może" skorzystać) pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w dwu przywoływanych wyrokach, w których nie kwestionowano wysokości wyliczenia i poprawności zastosowania zawartego w złączniku algorytmu. Natomiast w skarżonym wyroku Sąd w istocie odwołuje się do nieprecyzyjnego i jednoznacznie nieokreślonego, a tym samym w pewien sposób dowolnego kryterium.

Sąd wskazuje, że skorzystanie z algorytmu jest fakultatywne, nie podaje jednak podstawy prawnej dla sformułowanej tezy. Nakazuje poszukać innej formuły, przy czym w tej jednostkowej sprawie nakazuje nie uwzględniać kosztów najmu, natomiast nie jest jasne jakie zasady mają obowiązywać pozostałych uczestników konkursu. Tym samym są podstawy do równego ich traktowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na niewskazanie wystarczająco precyzyjnie i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, w zakresie w jakim stwierdził, że zastosowanie zał. Nr 5 Regulaminu dla dokonania wyceny przez Skarżącego pozostaje w sprzeczności z generalną dyrektywą pozostawania w związku bezpośrednim omawianego kosztu (ustalenia wynagrodzenia według stawki godzinowej) z celem projektu.

Kasator zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego stwierdzając m.in., że nieprawidłowe wnioski zostały wywiedzione w odniesieniu do pierwszego kryterium podniesionego przez sąd. Dokument ten rzeczywiście odnosząc się do wydatków niekwalifikowalnych wskazuje jakie są to wydatki, przy czym nie sposób wywieść z tego dokumentu konkluzji, że przy szacowaniu wynagrodzenia (kosztu osobowego) powinna ona odpowiadać warunkom lokalnym. Raczej chodzi o to, aby środki przekazywane do konkretnego regionu były przez ten region absorbowane, a nie wydatkowane w innych częściach kraju ze względu na funkcje i cele dofinansowania realizowanego w ramach środków dystrybuowanych z Funduszu Spójności.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji uznał, iż przeprowadzona przez organ ocena została dokonana zgodnie z prawem, przy czym ustalenia sądu pozostają w pewnej sprzeczności z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. Zgodnie z zał. Nr 3 do Regulaminu zarzut nierzetelnego oszacowania, dotyczy braku spełnienia kryterium racjonalności. To ostatnie powinno być również umocowane w prawie. Sąd podkreślił, że słusznie oceniający wskazali, iż we wniosku brak jest innych informacji, które mogą stanowić podstawę do zaakceptowania wynagrodzenia za rzetelnie określone, ponieważ wnioskodawca nie wskazał czynników weryfikujących prawidłowość tej oceny, chociażby przez ujawnienie cennika usług czy podania ilości oferowanego czasu pracy. Zdaniem kasatora, ustalenia poczynione przez WSA nie są zgodne z okolicznościami faktycznymi i prawnymi, w jakich dokonywana była ocena.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybieniami materialnoprawnymi.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z 3 § 3 p.p.s.a. i zał. 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 należy zwrócić uwagę, iż powołane w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 mają charakter norm ustrojowych. W myśl art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 3 p.p.s.a, który kasator połączył z zarzutem naruszenia zał. 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli oraz zastosował środek określony w ustawie szczególnej - art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten mógłby być zatem naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Zarówno art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., jak i art. 3 § 3 p.p.s.a. nie stanowią bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 153 i art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym zauważyć należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich WSA uprzednio rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż w jego ocenie organ dokonał prawidłowej ponownej analizy dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 1514/16) oraz z 7 września 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 450/17).

W wyroku z 9 z lutego 2017 r. jednoznacznie przy tym przyjął, że załącznik nr 5, zatytułowany "Wykaz przykładowych kosztów kwalifikowanych", wyznacza jedynie granice kwalifikowalności i zasady wyliczania kosztów kwalifikowalnych dotyczących wynagrodzenia strony, jako osoby prowadzącej jednoosobową dzielność gospodarczą. Niemniej, wyliczenie to, dokonane zgodnie z tym załącznikiem, nie wyklucza oceny tych kosztów przez pryzmat ich zasadności i adekwatności w ramach obowiązkowego w konkursie kryterium "Zasadność i adekwatność wydatków", stosownie do reguł oceny spełnienia przedmiotowego kryterium określonych w załączniku nr 3 do Regulaminu. Zaznaczono, iż ocena ta polegać winna na sprawdzeniu ich zasadności (konieczności), tj.: czy charakter tego wydatku i jego zakres odpowiada celowi projektu; czy jest niezbędny i związany wyłącznie z realizacją działań uznanych za kwalifikowalne; czy jego poniesienie jest optymalne i w bezpośrednim stopniu dąży do realizacji podstawowego celu projektu.

Dodatkowo konieczne jest tu sprawdzenie adekwatności wydatku, tj.: czy wydatek ten jest prawidłowo oszacowany, czy jego wysokość ma odzwierciedlenie w efektach, jakie przyniesie projekt, czy jest optymalny dla celu, jaki ma być osiągnięty przez ten wydatek.

Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku WSA z 7 września 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 450/17) oraz poprzedzającym go wyroku 9 z lutego 2017 r. (syg. III Sa/Wr 1514/16) zauważając, że wzięto pod uwagę uprzednio wyrażone zastrzeżenia Sądu i zbadano raz jeszcze sporną problematykę prawidłowości ustalenia we wniosku skarżącego kwoty jego wynagrodzenia jako kosztu kwalifikowanego w kontekście zasadności i adekwatności - przez pryzmat charakteru tego wydatku (innowacyjności, z uwzględnieniem koncepcji własnej autora projektu) oraz tego, czy jego zakres (kwota) odpowiada celowi projektu, jest niezbędny i związany z realizacją zamierzonych działań. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przeanalizowano problematykę adekwatności spornego wydatku w zakresie jego oszacowania, optymalności oraz celu.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie można pomijać okoliczności, że zarówno adekwatność jak i zasadność winny być wszakże rozważane w kategoriach obiektywnych, które generalnie sytuują projekt w ramach konkretnego naboru w trybie konkursowym.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że z załącznika nr 6 do "Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020" (SZOOP RPO WD) ustanawiającego zasady kwalifikowalności wydatków, wynika zasięg terytorialny projektów (wskazano bowiem, że za wydatki niekwalifikowalne są uznawane te, które są poniesione na projekt realizowany poza granicami administracyjnymi województwa dolnośląskiego).

Rację ma także Sąd I instancji, że jako kwalifikowalne wskazano zaś wydatki/koszty osobowe związane z zarządzaniem projektem i realizacją, przy czym zaznaczono, że chodzi tu o bezpośrednie zaangażowanie danej osoby w wykonywanie tego rodzaju czynności w ramach projektu - i tylko te osoby, które w co najmniej 25% czasu w danym okresie rozliczeniowym wykonują zadania kwalifikowalne w ramach projektu; wówczas za kwalifikowalną może być uznana ta część wynagrodzenia, która odpowiada procentowemu bezpośredniemu zaangażowaniu ww. osoby w wykonywanie czynności w ramach projektu.

W tym stanie rzeczy odwołując się do przedstawionej wyżej argumentacji odnoszącej się do "granic sprawy", o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., a wskazujących, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów.

Powyższe oznacza również, że nie są także zasadne wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. postanowień zał. Nr 6 do SZOOP RPO WD REGULAMIN KONKURSU przyjętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.2 "Innowacyjne przedsiębiorstwa" Poddziałanie 1.2.1 "Innowacyjne przedsiębiorstwa- konkurs horyzontalny" Schemat 1.2 A Wsparcie dla przedsiębiorstw chcących rozpocząć lub rozwinąć działalność B+R w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przy szacowaniu wartość wynagrodzenia (kosztu osobowego) powinna odpowiadać warunkom lokalnym, a nie międzynarodowym oraz powinna pozostawać w związku bezpośrednim z projektem, a nie wynikać z innego tytułu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że zasadniczym wydatkiem kwalifikowanym, czyli przeznaczonym do uzyskania dofinansowania w projekcie, jest wynagrodzenie skarżącego, przy czym znaczącym elementem wyjściowym do ustalenia stawki godzinowej (w wysokości aż 46 %) wynagrodzenia skarżącego stanowi faktycznie dochód osiągany przez niego z tytułu czynszu za wynajem nieruchomości, a nie z tytułu czynności stanowiących pracę własną skarżącego związaną bezpośrednio z celem projektu to znaczy z opracowaniem i wdrożeniem "innowacyjnego monitorowania efektywności fizjoterapii po wybranych obrażeniach stawu skokowego u pacjentów w Województwie Dolnośląskim".

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie ma tu znaczenia, że powierzchnia wynajmowanej innym podmiotom przez skarżącego nieruchomości jest przeznaczona także na cele rehabilitacji, bo chodzi w tym przypadku o związek bezpośredni z konkretnym celem projektu, a nie o związek z prowadzeniem działalności fizjoterapeutycznej w ogólności, która takich znamion nie posiada.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich.

Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020").

Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie tego przepisu prawa nie daje podstaw aby twierdzić, że w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzuca jego naruszenie, podejście to jest nieprawidłowe.

Sąd I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził badanie zarzutów skargi w kontekście kryteriów oceny, w ramach których wnioskodawca zarzucał organowi naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, że wydatek w zakresie wynagrodzenia skarżącego nie został oszacowany prawidłowo, ponieważ został zawyżony i zachodzi brak optymalnego zaplanowania tego kosztu.

W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 oraz 41 w zw. z art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz załączników do Regulaminu Konkursu (zwłaszcza nr 3 i 5).

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego również i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował Instytucję już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360zł.