Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 770/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pozostawił bez rozpatrzenia skargę Wspólnoty Mieszkaniowej w Ż. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W zawiązku z wywiedzioną na powołaną czynność skargą Wspólnota Mieszkaniowa w Żmigrodzie wezwana została do uzupełniania jej braków poprzez:
- 1. złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a) pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz
- 2. przedłożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). Sąd pierwszej instancji analizując przedłożone dokumenty stwierdził, że pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi z 15 listopada 2017 r. dołączył jedynie pismo z 18 października 2017 r. – Rozstrzygniecie Protestu, pismo z 22 sierpnia 2017 r. – informacja o negatywnej ocenie spornego wniosku, karty oceny merytorycznej oraz pismo z dnia 5 września 2017 r. – Protest. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że wskutek doręczonego ww. wezwania z 15 listopada 2017 r. jako uzupełnienie dołączono włączony do osobnego skoroszytu "komplet dokumentów" zawierający listę załączników. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, że wymóg dołączenia kompletnej dokumentacji w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie ma jedynie charakteru formalnego, a jego realizacja ma zapewnić sądowi możność zbadania materialnoprawnej podstawy skargi. Sąd administracyjny aby mógł merytorycznie ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją. Oznacza to, że wniosek dołączony do skargi powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach naboru, a więc jeżeli zawierał załączniki, to również one muszą zostać dołączone do skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że nie było rzeczą skarżącej selekcjonowanie materiału dowodowego.
Wspólnota Mieszkaniowa w Ż. zaskarżyła w całości postanowienie Sądu pierwszej wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 61 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi polegających na niedołączeniu kompletnej dokumentacji zwłaszcza mając na uwadze, że wezwanie sądu sformułowane w sposób nieprecyzyjny nie wskazywało, jakie dokumenty należy przedłożyć, podczas gdy pełnomocnik skarżącej uzupełnił braki formalne pisma poprzez dołączenie kompletnej dokumentacji, w posiadaniu której był, natomiast w postaci rozstrzygnięcia protestu z dnia 18 października 2017 r., negatywnej oceny wniosku z 22 sierpnia 2017 r. oraz protestu z 5 września 2017 r. została dołączona przy wnoszeniu skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 61 ust. 6 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 49 § 1 oraz 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wymaganie od skarżącej wniesienia kompletnej dokumentacji, zamiast wskazania o uzupełnienie jakich dokumentów chodzi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 6 pkt 2 oraz art. 61 ust. 7 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskutek błędnego uznania braku wykonania wezwania WSA, prowadzącego do wydania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, w której skarżący nie został prawidłowo wezwany do usunięcia braków, a to wobec nie wskazania konkretnych dokumentów, które skarżąca winna dołączyć tym bardziej, że do skargi skarżąca dołączyła część dokumentacji (protest, rozstrzygniecie protestu i negatywną ocenę wniosku) jak również wobec pominięcia w treści wezwania odesłania do przepisu art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, który definiuje znaczenie terminu "kompletna dokumentacja".
Podnosząc zarzuty skarżąca kasacyjnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, iż pełnomocnik skarżącej w podstawie skargi kasacyjnej przedstawił jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) lub procesowego (pkt 2), które może polegać na błędnej jego wykładni lub na naruszeniu prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie. Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 61 ust. 7 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi polegających na niedołączeniu do wniesionej skargi kompletnej dokumentacji. Przypomnieć należy, iż pismem z dnia 15 listopada 2017 r. (doręczonym skarżącej Gminie w dniu 22 listopada 2017 r.) Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez
- a. "złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi" oraz do
- b. "...przedłożenie kompletnej dokumentacji w sprawie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawię skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej)."
Nie jest sporne w sprawie, że skarżąca zastosowała się do powyższego wezwania i w wyznaczonym terminie wskazane dokumenty złożyła. W piśmie przewodnim z dnia 24 listopada 2017 r. (k. 12 akt sądowych) skarżąca wymieniła przekazywane dokumenty w sposób identyczny, tożsamy z dokumentami, wymienionymi przez Sąd w wezwaniu. Doręczenie dokumentów wymienionych w wezwaniu potwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując że skarżąca nie przedłożyła kompletnej dokumentacji. (s. 2 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kierowane przez sąd administracyjny do skarżącej na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej winno być precyzyjne poprzez wyczerpujące i niebudzące wątpliwości enumeratywne wymienienie braków. Skoro zatem, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie skarżąca zastosowała się do powyższego wezwania zawierającego ogólne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie kompletnej dokumentacji, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona nie wykonała prawidłowo zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2017 r. Racje ma autor skargi kasacyjnej, iż: "Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił precyzyjnie, jakie konkretne braki w dokumentacji (z wyjątkiem pełnomocnictwa) stały się przyczyną wezwania strony do jej uzupełnienia. Ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Ponadto, precyzyjne wezwanie nabiera znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, w kontekście tego, że pierwotnie do skargi dołączono rozstrzygnięcie protestu oraz negatywną ocenę wniosku."
Jak podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1999 r. (sygn. III RN 6/99, OSNC 2000, nr 9, poz. 343), wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być tak jasne i niedwuznaczne, by u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Jeśli wezwanie do usunięcia braków formalnych pisma budzi wątpliwość co do treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Zatem niezachowanie wymagań wezwania pozbawia je sankcji. (tak również NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1675/04, Legalis oraz postanowieniu z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt I FZ 292/06, Legalis). Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, w oparciu o art. 185 p.p.s.a., jak w sentencji.