Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. V SA/Wa 3264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. z siedzibą w K. (dalej zwanej spółdzielnią, skarżącą lub skarżącą kasacyjnie) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółdzielnia, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). naruszenie:
- 1) § 16 ust. 4 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1284 z późn. zm dalej zwanego rozporządzeniem), poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia płatności za III rok działalności grupy o 25% pomimo, że skarżąca złożyła wyjaśnienia na żądanie organu,
- 2) z ostrożności procesowej naruszenie § 16 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie złożyła uzasadnionych wyjaśnień w związku z niezrealizowaniem w III roku działalności jednego z zadań określonych w planie biznesowym, w związku z zaistnieniem i ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii,
- 3) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 [Dz.U. z 2021 r. poz. 182; dalej: ustawa PROW), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżąca oprócz wyjaśnień przewidzianych w rozporządzeniu winna jeszcze przedstawiać dodatkowe dowody,
- 4) art. 67b ust. 1 ustawy PROW, w brzmieniu obowiązującym w dniach wydania decyzji przez organy I i II instancji, poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do poinformowania organu o niezrealizowaniu planu w terminie 30 dni oraz wykonania planu biznesowego za III rok działalności Grupy po 26 kwietnia 2020 roku tj. we wrześniu i październiku 2020 roku.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że § 16 ust. 4 rozporządzenia wprowadza sankcję za samo niezłożenie wyjaśnień, tworząc nierozerwalny związek przyczynowo-skutkowy, którego podstawą są owe wyjaśnienia. Norma prawna wynikająca z przepisu ma na celu dyscyplinowanie grup do odpowiedzi na wezwania organu. W przedmiotowej sprawie wyjaśnienia jednak zostały złożone.
Skarżąca kasacyjnie powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie i orzecznictwie stwierdziła, że przepisy określające sankcje, musza być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający, zgodnie z zasadą nulla poena sine lege.
Zdaniem spółdzielni nie istnieją żadne uzasadnione podstawy do kwestionowania wskazanego w wyjaśnieniach braku możliwości zrealizowania założonego w planie zakupu, skoro przeszkody wywołane epidemią były powszechnie znane (fakt notoryjny). Podkreśliła, że niezrealizowany - z powodu stanu epidemii – zakup przed upływem trzeciego roku działalności Grupy (tj. do dnia 26.04.2020 r.) został dokonany, tuż po ustaniu faktycznych przyczyn w okresie od 30 września 2020 roku do 26 października 2020 roku. A więc działanie to zostało w rezultacie zrealizowane, a spółdzielnia nie unikała jego wykonania.
Prezes ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także podania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie tych regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
W przypadku natomiast zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także zawierać argumenty świadczące o tym, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie nie może ograniczyć się jedynie do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy.
W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie sformułowała cztery zarzuty, w których zakwestionowała prawidłowość wykładni oraz zastosowania wskazanych przez siebie regulacji rozporządzenia oraz ustawy o PROW.
W ramach pierwszego z zarzutów wytknęła Sądowi I instancji błąd w zakresie wykładni oraz zastosowania § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o pierwszą część tego zarzutu, to w tym zakresie stwierdzić należy, że wskazując na błąd w zakresie wykładni § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia skarżąca kasacyjnie nie podała wprost, jak ten przepis winien być w prawidłowy sposób wykładany, co stanowi istotny brak tegoż zarzutu. Niemniej jednak nie dyskwalifikuje go w sposób wykluczający ustosunkowanie się do niego, gdyż z argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wywieść, iż spółdzielnia kwestionuje zaprezentowaną przez WSA w Warszawie wykładnię, zgodnie z którą zastosowanie sankcji z § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia może nastąpić wówczas, gdy beneficjent nie złoży wyjaśnień, w rozumieniu § 16 ust. 3 rozporządzenia, tj. takich w świetle których odstąpienie od realizacji określonych działań lub inwestycji byłoby w danym przypadku uzasadnione.
W jej ocenie przesłanką do nałożenia tego rodzaju sankcji winno być samo tylko faktyczne niezłożenie wyjaśnień, a na ocenę zaistnienia przesłanki nałożenia sankcji bez wpływu winna pozostawać treść tychże wyjaśnień.
Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. W kwestii wykładni § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia rację ma WSA w Warszawie, iż nie można poprzestać jedynie na rezultatach gramatycznej wykładni tego przepisu, w oderwaniu od rezultatów innych rodzajów wykładni. Poza tym Sąd I instancji słusznie zauważył, że wykładnia prawa obejmuje poszukiwanie takiej jej metody, która zapewni najlepsze rozumienie normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą prawodawcy, zapewniając realizację celu, jaki miała spełnić.
Przepis § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, określając podstawy do nałożenia sankcji wskazuje, że może to nastąpić w przypadku niezłożenia przez beneficjenta wyjaśnień, o których mowa w § 16 ust. 3 tego rozporządzenia. W tej zaś ostatniej regulacji wyraźnie jest mowa o uzasadnieniu przez beneficjenta nierealizowania działań lub inwestycji, do którego to winny odnosić się wyjaśnienia. Tak więc, mając na względzie także rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej § 16 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia zgodzić się należy z Sądem I instancji, że samo tylko złożenie wyjaśnień, z których nie sposób wywieść, iż niezrealizowanie określonych działań lub inwestycji było uzasadnione, w świetle konkretnych okoliczności, nie może wyłączać nałożenia sankcji.
Tak samo brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu w zakresie w jakim odnosi się on do błędnego zastosowania § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. W tym względzie podkreślić bowiem należy, że wobec niepodważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych czy wykładni § 16 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, twierdzenia odnośnie jego nieprawidłowego nie znajdują uzasadnionych podstaw. W takim stanie faktycznym i prawnym nie sposób jest bowiem stwierdzić, że proces ten był wadliwy, w którymkolwiek z jego elementów.
Podobne uwagi należy poczynić odnośnie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, jaki obejmuje nieprawidłowe zastosowanie § 16 ust. 3 rozporządzenia. W tym wypadku skarżąca kasacyjnie, z zastrzeżeniem że czyni to z ostrożności procesowej, podniosła niezasadne przyjęcie, iż nie złożyła ona uzasadnionych wyjaśnień, co do braku realizacji przez nią wskazanych działań inwestycyjnych. Już tylko sam sposób sformułowania przedmiotowego zarzutu wskazuje, że spółdzielnia upatruje błędnego zastosowania wskazanego przez siebie przepisu poprzez uznanie, iż złożone przez nią wyjaśnienia nie uzasadniały niezrealizowania konkretnych, wytkniętych jej przez organ zadań. To zaś stanowi przede wszystkim element ustaleń faktycznych w sprawie, których to skarżąca nie tylko nie zakwestionowała, ale nawet nie podjęła starań w tym zakresie. Żaden z zarzutów jej skargi nie odnosił się bowiem do prawidłowości poczynionych ustaleń, tj. nie odnosił się do regulacji prawa formalnego, w oparciu o które zarzuty te zostały poczynione.
Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13 czy z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc również w tym wypadku uznać należy, iż ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o PROW. Według skarżącej kasacyjnie uchybienie tego rodzaju regulacji miało nastąpić poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżąca oprócz wyjaśnień przewidzianych w rozporządzeniu winna jeszcze przedstawiać dodatkowe dowody.
Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie należy zaznaczyć, iż został on wadliwie skonstruowany, gdyż spółdzielnia podniosła naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o PROW w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tymczasem przepis ma jednoznacznie procesowy charakter. Dotyczy on bowiem sposobu prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, której różne formy zostały przewidziane w ustawie o PROW. Tego rodzaju regulacja określa obowiązki stron tego rodzaju postępowania, a także odnosi się do kwestii ciężaru dowodu, co stanowi jednoznacznie procesową materię. Tymczasem złożenie wyjaśnień, w znaczeniu jakim posługuje się tym terminie prawodawca w § 16 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia ma zupełnie inny charakter. Ich bowiem złożenie, a ściślej wykazanie poprzez nie braku podstaw do nałożenia sankcji, jest ściśle związane z możliwością uniknięcia określonych proporcjonalnie do kwoty przyznanego wsparcia sankcji.
Odnosi się więc do kwestii materialnoprawnych i nie jest powiązane z procesowymi obowiązkami stron. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, co sugeruje skarżąca kasacyjnie, że pozostaje to w jakikolwiek związku z kwestią prawidłowości zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o PROW.
Za niezasadny uznać należy również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 67b ust. 1 ustawy o PROW. W sprawie przedmiotem sporu nie było zagadnienie związane z przywróceniem terminu do złożenia wyjaśnień. Poza tym powodem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości nie było niezłożenie wyjaśnień jako takich (fakt samego złożenia wyjaśnień nie był kwestionowany) ale to, że te wyjaśnienia nie pozwalały na przyjęcie, iż niezrealizowanie przez spółdzielnię konkretnych działań było uzasadnione. Innymi słowy, na skarżącą kasacyjnie sankcje zostały nałożone nie z tego względu, że w ogóle nie złożyła ona wyjaśnień, ale dlatego że w ich świetle nie można było stwierdzić, iż niezrealizowanie przez nią konkretnych działań było usprawiedliwione.
Mając więc na uwadze powyższe, tj. niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną spółdzielni.
Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółdzielni na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 1 800 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.