Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1933/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) na uchwałę Rady Gminy w (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, zasądził od Gminy na rzecz (...) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że uchwałą z dnia (...) nr (...), w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) oraz zasad korzystania z nich, Rada Gminy w (...), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 152 poz. 1593 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13, dalej ustawa o transporcie), ustaliła w § 2 uchwały, że stawka opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...), będzie wynosić 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały Rada podała, że źródłem finansowania zadań gminy w zakresie transportu drogowego zbiorowego mają być opłaty za korzystanie z przystanków.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcie uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na poziomie 0,04 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie części kosztów bieżącego utrzymania przystanków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 wniósł (...), który zarzucił naruszenie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Organ wskazał, że na terenie Gminy (...) transport odbywa się przez busy z liczbą miejsc około 20. Tylko PKS dysponował środkami transportu powyżej 20 miejsc siedzących. Ponieważ w Gminie (...) dominujący jest transport busami, w niniejszej sprawie nie doszło do dyskryminacji przy ustaleniu stawki w wysokości 0,04 zł. Zdaniem organu nie jest również uprawnione stanowisko, że tylko z uzasadnienia uchwały można wyprowadzić wniosek, że organ ustalając jednakową stawkę nie doprowadził do dyskryminacji. Taką okoliczność można, bowiem również wyprowadzić z ustaleń faktycznych w sprawie.

Kończąc organ stwierdził, że za odrzuceniem skargi przemawia jej przedwczesność, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło (...), a skarga została złożona (...).,

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, lub o jej odrzucenie, ewentualnie o potraktowanie skargi, jako bezprzedmiotowej w związku z podjęciem przez Radę Gminy (...) uchwały z dnia (...) uchylającej zaskarżoną uchwałę. Podniósł, że na terenie gminy ilość środków transportowych powyżej 20 miejsc siedzących, z których korzystają przewoźnicy jest marginalna i dlatego pierwotna stawka nie została zróżnicowana. Taki motyw zaskarżonej uchwały nie został ujęty ani w jej uzasadnieniu, ani w żadnych dokumentach poprzedzających jej podjęcie.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który zgłosił swój udział w sprawie przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność § 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), orzekł także o kosztach postępowania (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do momentu utraty mocy przez zaskarżoną uchwałę tj. po (...), nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy ze skutkiem ex nunc nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07).

WSA stwierdził, że jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 kpa). Przepis art. 35 kpa przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 kpa, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania.

Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z art. 16 ust. 4 in fine ustawy o transporcie, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać, zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie WSA, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy w (...), podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Pozyskanie środków finansowych z omawianych opłat, które zostaną przeznaczone na pokrycie części kosztów utrzymania przystanków, na które wskazuje organ w uzasadnieniu uchwały, nie może uzasadniać zastosowania jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, w sytuacji, gdy organ nie zwrócił w ogóle uwagi na możliwość i celowość - w świetle art. 16 ust. 4 in fine - zróżnicowania wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Według Sądu I instancji dla oceny wpływu czynnika formułowanego, jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Większe pojazdy wymagają też większych zatok przystankowych oraz zjazdów na nie, co wiąże się z większymi kosztami ich zbudowania i utrzymania. Większe pojazdy, o większym nacisku na oś powodują też szybsze zużycie i częstsze uszkodzenia nawierzchni dróg w rejonie przystanków, co też wiąże się z większymi kosztami ich remontów. Stąd uzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy (...) ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie podnosił, że ilość środków transportu powyżej 20 miejsc siedzących, z których korzystają przewoźnicy jest marginalna i dlatego stawka nie została zróżnicowana. Jednak taki motyw zaskarżonej uchwały nie został ujęty ani w jej uzasadnieniu, ani w żadnych dokumentach poprzedzających jej podjęcie, co przyznał na rozprawie pełnomocnik organu.

Zdaniem WSA, z powodu braku powołania się na przesłanki ustawowe stanowiące podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem należało uznać akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 16 ust. 4 tej ustawy, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła Rada Gmina (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, co do istoty sprawy, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez Radę Gminy (...) w odpowiedzi na skargę argumentów uzasadniających odrzucenie skargi, a w szczególności uznanie przez Sąd, że ustalenie jednolitej stawki należnej tytułem opłat za korzystanie z przystanków stanowi przejaw działań dyskryminacyjnych względem Skarżącego, bez uwzględnienia faktu, iż dominującym środkiem transportu zbiorowego w Gminie (...) są busy małe o liczbie miejsc dla pasażerów do 20 osób;
2. 2. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 91 ust. 4 usg przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy (...) z dnia (...) w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) oraz zasad korzystania z nich, w oparciu o uznanie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, w sytuacji, gdy Rada Gminy podejmując taką uchwałę nie dopuściła się naruszenia obowiązującego prawa;
3. 3. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, a to przez przyjęcie przez Sąd stanowiska, że organ naruszył przepisy w taki sposób, iż dopuścił się wydania skarżonej uchwały z naruszeniem przepisów o dyskryminacji, podczas, gdy zgodnie z obowiązującym rozumieniem pojęcia dyskryminacji, nie może być ono wynikiem jednakowego traktowania podmiotów, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, iż skarżący należy do dominującej grupy przewoźników używającej busów małych do 20 osób;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 4. art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie w związku z § 2 uchwały Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (....). przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów w taki sposób, iż zastosował jednolite kryterium stawki obowiązującej za postoje na przystankach, a tym samym dopuścił się działań dyskryminujących, gdy zgodnie z obowiązującą wykładnią jednolite traktowanie podmiotów nie może stanowić wyrazu dyskryminacji.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, iż gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Powszechnie za błędną wykładnię prawa uznaje się mylne rozumienie konkretnego przepisu prawa. Stąd, sformułowanie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga od strony wykazania, na czym polega wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji treści kwestionowanego przepisu oraz wskazania jak należy odczytywać ten przepis. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie strona powinna wskazać, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).

Z kolei podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga od wnoszącego skargę kasacyjną wykazania istoty tego naruszenia. Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Przede wszystkim zarzuty te nie zostały uzasadnione, co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Uwzględniając jednak treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 1, poz. 1), w której NSA wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją w zakresie wyznaczonym przez autora skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w wyżej wskazanym przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, dlaczego taki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w punkcie II.

1) petitum skargi kasacyjnej powiązany został z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on całkowicie chybiony, gdyż nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W myśl tego przepisu sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola działalności administracji publicznej dotyczyła akty prawa miejscowego organu jednostek samorządu terytorialnego - uchwały Rady Gminy w (...). Dlatego jako podstawę swego orzeczenia przywołał art. 147 § 1 p.p.s.a.

Za nieskuteczny uznać należy zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaszła.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są powiązane ze sobą, dlatego winne rozpoznać je łącznie. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w punkcie II.2) petitum skargi kasacyjnej, należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W petitum skargi kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 16 ust. 4 ustawa o transporcie w związku z § 2 uchwały nr (...) Rady Gminy (....) z dnia (...) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów w taki sposób, iż zastosował jednolite kryterium stawki obowiązującej za postoje na przystankach, a tym samym dopuścił się działań dyskryminujących, gdy zgodnie z obowiązującą wykładnią jednolite traktowanie podmiotów nie może stanowić wyrazu dyskryminacji.

W myśl art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie definiują pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz.

12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które nie są podobne (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, iż stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 ustawy o transporcie. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej.

Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie wskazuje, iż opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie podnosił, że ilość środków transportu powyżej 20 miejsc siedzących, z których korzystają przewoźnicy jest marginalna i dlatego stawka nie została zróżnicowana. Jednak taki motyw zaskarżonej uchwały nie został ujęty ani w jej uzasadnieniu, ani w żadnych dokumentach poprzedzających jej podjęcie, co przyznał na rozprawie pełnomocnik organu.

Lakoniczne uzasadnienie uchwały, w istocie niespełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, które w konkretnej sytuacji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W tym miejscu wymaga podkreślenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Brak analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest skarżąca kasacyjnie, byłoby uzasadnione. Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy, Rada Gminy słusznie stwierdzi, iż specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Z uwagi na powyższe, zgodzić należało się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, iż organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie.

Mając na uwadze przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.