Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1011/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z 11 sierpnia 2017 r., nr 9004-2017-0178, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wlkp. z 16 maja 2017 r., nr 0066-2017-004189 – w części, w której odmówiono skarżącemu płatności do bydła na 2016 rok i nałożono sankcję w wysokości 1024,80 zł. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Skarżący złożył (6 czerwca 2016 r.) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, ubiegając o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni roślin wysokobiałkowych, płatności do krów oraz płatności do bydła
Decyzją z 16 maja 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR przyznał skarżącemu żądane płatności z wyjątkiem płatności do bydła i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 1024,80 zł, podlegającą potrąceniu z płatności realizowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych). Odmawiając przyznania tej płatności organ uznał, że zwierzęta zadeklarowane do płatności były starsze niż 24 miesiące, a zatem nie spełniały kryterium kwalifikowalności, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1512 ze zm.; dalej: "u.p.s.w.b.") płatność przysługuje, gdy rolnik posiada min. 4 sztuki bydła, których wiek nie przekracza 24 miesięcy. Nałożenie na skarżącego sankcji organ uzasadnił art. 31 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia 640/2014.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że wniosek o przyznanie płatności do krów podlegał uwzględnieniu, natomiast zwierzęta zadeklarowane w ramach płatności do bydła nie spełniają jednego z kryteriów kwalifikowalności określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ u.p.s.w.b., tj. maksymalnego wieku zwierzęcia określonego na 24 miesiące. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości wniosku konieczne także było nałożenie na skarżącego sankcji na podstawie art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014. Organ uznał, że błędne podanie, jako numerów identyfikacyjnych 4 sztuk bydła, numerów zwierząt prawidłowo zgłoszonych do płatności do krów, nie może zostać uznane za oczywisty błąd w rozumieniu art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: "rozporządzenie 809/2014").
Za taki błąd można uznać wyłącznie przeoczenie lub niedokładność widoczną bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania, a poprawić można tylko taki błąd, który nie zmienia treści oświadczenia woli wnioskodawcy. Zdaniem organu niemożliwe jest poprawienie danych we wniosku w ten sposób, by nie uległa zmianie treść merytoryczna deklaracji. W ramach płatności do bydła skarżący zadeklarował prawidłowe numery zwierząt, które faktycznie istniały w dniu złożenia wniosku, lecz nie spełniały kryteriów kwalifikowalności do przyznania tej płatności. Niewątpliwie nie można mówić o omyłce pisarskiej (m.in.: przeoczenie, niedokładność, przestawianie cyfr - tzw. "czeskie błędy"), a w tym przypadku zadeklarowane zostały konkretne zwierzęta, wobec czego ewentualna korekta w deklaracji musiałaby polegać na usunięciu z oświadczenia tych zwierząt (niespełniających kryterium wieku) i zastąpienie usuniętych numerów numerami zwierząt, które kryterium spełniają.
Zdaniem organu, taka modyfikacja zmieniłaby merytoryczną treść oświadczenia woli wnioskodawcy, a tym samym nie miałaby charakteru korekty, a powielenie numerów krów w treści wniosku o przyznanie płatności do bydła nie było błędem podlegającym korekcie w trybie art. 4 rozporządzenia 809/2014.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ nieprawidłowo uznał błąd wniosku o przyznanie płatności do bydła na 2016 r., za niestanowiący błędu oczywistego w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014.
WSA podniósł, że podobnie jak w art. 21 rozporządzenia 1122/2009, również w art. 4 rozporządzenia 809/2014 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku", nie zaś np. o oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej. Zdaniem WSA, o zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi łatwość jego wykrycia i przyjąć należy, że błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie.
W ocenie WSA wskazany przepis zawiera pojemną formułę pozwalającą na kwalifikowanie jako "oczywiste błędy" również innych uchybień popełnionych przy wypełnianiu wniosku. Za oczywisty błąd - obok omyłek pisarskich - można uznać również niespójności, sprzeczności czy przeoczenia, a zakwalifikowanie błędu jako oczywistego może nastąpić niezależnie od sposobu w jaki przeprowadzona została kontrola dokumentów (także podczas systemowej kontroli wniosku), gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do momentu ujawnienia (uznania) błędu. Zasadniczym warunkiem jest to, by błąd dało się ustalić na podstawie samego wniosku o przyznanie płatności i złożonych wraz z nim dokumentów oraz by nie można było stronie przypisać złej wiary (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1078/16).
Zdaniem WSA, przy tak rozumianych przesłankach zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, polegający na wpisaniu w oświadczeniu dotyczącym płatności do bydła numerów 4 sztuk zwierząt, które nie kwalifikowały się do płatności, a które jednocześnie prawidłowo zgłoszono do płatności do krów, należy uznać za błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 16 ust 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. płatności do bydła oraz płatności do krów przysługują alternatywnie i nie jest możliwe uzyskanie obydwu płatności do tych samych zwierząt. Płatność do bydła przysługuje, jeżeli rolnik posiada min. 3 sztuki zwierząt – samiec lub samców – gatunku bydło domowe, których wiek, w dniu 15 maja roku w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, nie przekracza 24 miesięcy (art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i b/ u.p.s.w.b.), natomiast płatność do krów przysługuje wyłącznie do samic tego samego gatunku, których wiek w tym samym momencie przekracza 24 miesiące (art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i b/ u.p.s.w.b.).
Nie było zatem możliwe uzyskanie przez skarżącego płatności do bydła do wymienionych we wniosku czterech zwierząt, które to zwierzęta jednocześnie zostały prawidłowo zgłoszone w ramach tego samego wniosku do płatności do krów. WSA wskazał, że błąd ten mógł być wykryty na podstawie samej analizy wniosku, będąc obiektywnie widocznym, bez poddawania go szczegółowej kontroli administracyjnej i porównania treści wniosku z danymi wynikającymi z systemów, którymi dysponują organy ARiMR. Porównanie treści wypełnionych rubryk wniosku musiało prowadzić do konkluzji o istotnej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności żądań, jaką jest zgłoszenie czterech sztuk bydła do obu płatności (przysługujących alternatywnie).
W ocenie WSA, skarżącemu nie można również przypisać złej wiary, gdyż uchybienie miało charakter pomyłki, a niekwestionowany jest przez organy ARIMR fakt, że skarżący w swoim gospodarstwie posiada 4 sztuki zwierząt kwalifikujące się do spornej płatności i poprawienie wniosku nie będzie prowadziło do istotnej zmiany żądania, jako prosta korekta numerów identyfikacyjnych bydła, do których skarżącemu przysługuje sporna płatność. Nie będzie to zmiana jakościowa i ilościowa, ani tym bardziej zmiana oświadczenia woli skarżącego, skoro skarżący zgłosił do płatności cztery sztuki bydła, lecz tylko mylnie określił we wniosku ich numery identyfikacyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię a dalej niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, poprzez uznanie, że błąd wnioskodawcy przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności do bydła na 2016 r., polegający na wpisaniu w oświadczeniu dotyczącym płatności do bydła numerów czterech sztuk zwierząt, które nie kwalifikowały się do płatności (a które jednocześnie zgłoszono do płatności do krów), stanowi błąd oczywisty w rozumieniu przepisu art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Organ wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu – stanowiska Komisji Europejskiej, Dyrekcja Generalna Rolnictwa, z 5 czerwca 2002 r. (Doc. AGR 49533/2002) na okoliczność, co Komisja Europejska uznaje za błąd oczywisty.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutu postawionego w petitum skargi kasacyjnej.
Skarżący K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 cyt. Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis uznając, że błąd wnioskodawcy przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności do bydła na 2016 r., polegający na wpisaniu w oświadczeniu dotyczącym płatności do bydła numerów czterech sztuk zwierząt, które nie kwalifikowały się do płatności, a które jednocześnie zgłoszono do płatności do krów, należy uznać za błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w ocenie organu powyższe zachowanie wnioskodawcy nie stanowi błędu oczywistego, gdyż za taki można uznać błąd, który może zostać wykryty na podstawie informacji zawartych w samym wniosku pomocowym lub ewentualnie w załącznikach do wniosku. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w analizowanym przypadku organ nie mógł na podstawie treści samego wniosku wykryć błędu, ponieważ sama deklaracja działek oraz zwierząt nie zawierała w sobie nieprawidłowości i była zgodna z instrukcją wypełniania wniosku.
Błąd nie wynikał z treści załączników, albowiem wskazano tam prawidłowe numery zwierząt należących do wnioskodawcy, a wykryto go dopiero na skutek szczegółowego i merytorycznego sprawdzenia informacji co do wieku zwierząt.
Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć w pierwszej kolejności należy, że autor skargi kasacyjnej, wskazując na własną interpretację art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 i zarzucając sądowi pierwszej instancji błąd w procesie wykładni tego przepisu, jednocześnie nie formułuje zarzutu co do rezultatu i metody jego wykładni. Istotą tego zarzutu jest niezaakceptowanie zastosowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. WSA wyraził bowiem pogląd, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalnej korekty i poprawienia wniosku skarżącego, wobec stwierdzenia oczywistych błędów we wniosku skarżącego, zaś organ administracji publicznej kwestionuje charakter tego błędu i w konsekwencji dopuszczalność korekty wniosku.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził, że błąd skarżącego mógł być wykryty na podstawie samej analizy wniosku, będąc obiektywnie widocznym, bez poddawania go szczegółowej kontroli administracyjnej, bowiem porównanie treści wypełnionych rubryk wniosku musiało prowadzić do konkluzji o istotnej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności żądań, jaką jest zgłoszenie czterech sztuk bydła do obu płatności, przysługujących alternatywnie. Ustalenie to nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, gdyż zarzutem objęto jedynie ocenę wyrażoną przez WSA, że opisana okoliczność spełniała kryteria "oczywistego błędu" w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował możliwości wykrycia błędu na podstawie samej analizy wniosku, czy też cechy błędu określonej przez WSA jako "obiektywnie widocznego" na podstawie porównania treści wypełnionych rubryk wniosku.
W świetle tych ustaleń za trafną należy uznać ocenę wyrażoną przez WSA, że ujęcie tych samych zwierząt w jednym wniosku, ale do dwóch wykluczających się płatności, z których wskazane zwierzęta były kwalifikowalne tylko do jednej, przy jednoczesnym posiadaniu przez wnioskodawcę innych zwierząt, spełniających kryteria do otrzymania drugiej płatności, należy uznać nie tylko za oczywisty błąd w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, ale i za działanie w dobrej wierze przez wnioskodawcę, co jest także przesłanką określoną w tym przepisie. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze.
Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane. Nie budzie więc wątpliwości, że w stosowaniu tego przepisu wykluczony jest automatyzm, gdyż zawarta w nim norma prawna zawiera odesłanie do zwrotu niedookreślonego, dającego organowi stosującemu prawo znaczny luz w dokonywanej ocenie, ale i niezawężającego pojęcia błędu do charakteru wskazanego w skardze kasacyjnej, jako: "niezamierzone pominięcie rubryki łub przekręceniu numeru albo wyrazu lub opuszczeniu wyrazu, na błędzie logicznym lub mającym postać innej przypadkowej niedokładności błędzie".
Nie można także pominąć istotnej wskazówki zawartej przez prawodawcę w treści analizowanego przepisu, a mianowicie odesłania do ogólnej oceny danego przypadku, co oznacza, że obowiązkiem organu, badającego spełnienie przesłanek z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, jest dokonanie takiej oceny na podstawie konkretnych okoliczności sprawy, nie zaś próba kategoryzacji konkretnego błędu w odniesieniu do założonego, teoretycznego wzorca oceny, wykreowanego poza ramami prawnymi właściwymi dla płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego UE. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że ten sposób podejścia do zagadnienia oceny błędów beneficjatów systemów wsparcia UE został wskazany w dokumencie roboczym Komisji Europejskiej nr AGR 49533/2002 z 5 czerwca 2002 r. (znanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu – jako oficjalnym dokumencie Komisji Europejskiej – niewymagającym więc dopuszczenia jako dowodu, co zgłoszono w skardze kasacyjnej), gdzie stwierdzono, że kwalifikacja błędu oczywistego nie może być dokonywana w sposób rutynowy, ale winna być następstwem analizy każdego przypadku z osobna.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.