Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 251/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. (dalej: strona, skarżąca) na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia "Wsparcia na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014–2020 pt. "[...]".
Z akt sprawy wynika, że strona – w ramach konkursu ogłoszonego przez Bialskopodlaską Lokalną Grupę Działania (dalej: BLGP) – złożyła wniosek o przyznanie pomocy wyżej opisanej, który został przekazany – z opinią pozytywną – Zarządowi Województwa Lubelskiego (dalej: organ). Organ pismem z [...] marca 2017 r. odmówił przyznania pomocy wskazując, że udział wnioskowanej pomocy w kwocie kosztów kwalifikowanych wynosi 32,96%, gdy intensywność pomocy była określona kwotą 70% kosztów kwalifikowanych (wartość stała).
Strona – po uprzednim wezwaniu Zarządu Województwa Lubelskiego do usunięcia naruszenia prawa – złożyła skargę do WSA w Lublinie, która – jak wyżej wskazano – została oddalona.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER", regulują przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r., poz. 378 ze zm. – dalej: ustawa RLKS) oraz w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 562 ze zm., dalej: ustawa PROW). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego poddziałania reguluje nadto rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 772 ze zm. – dalej: rozporządzenie PROW 2014-2020).
Zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (Dz.U.UE.L.2013.347.320) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, wykonuje samorząd województwa, jako instytucja pośrednicząca, na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, przy czym właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy, które nie są rozstrzygane w formie decyzji, w tym także do odmowy przyznania pomocy, jest zarząd województwa (art. 23 ust. 3 ustawy RLKS, art. 35 ust. 1 ustawy PROW 2014–2020; § 20 ust. 3 rozporządzenia PROW 2014–2020).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy PROW 2014–2020 w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b), pkt 4, 5, 6 lit. d), pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Natomiast art. 23 ust. 3 ustawy RLKS stanowi, że jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI. W sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego odmówił przyznania pomocy uznając, że w przypadku wniosku skarżącej nie spełniono warunku przyznania pomocy wynikającego z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r.
Ze stanowiskiem takim nie zgodziła się skarżąca, która odmiennie niż organ interpretuje § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014-2020.
Wbrew odmiennym wywodom skarżącej Sąd stwierdził, że organ w sposób prawidłowy zinterpretował treść i znaczenie przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020.
Przepis ten stanowi, że w przypadku podmiotu wykonującego działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, pomoc na operację w zakresie innym niż określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a), jest przyznawana w wysokości określonej w LSR, lecz nie wyższej niż 70% kosztów kwalifikowanych, co oznacza, że pomoc jest przyznawana w wysokości określonej w LSR (lokalnej strategii rozwoju).
Zdanie drugie przedmiotowej normy w żaden sposób nie zmienia takiej konstatacji, albowiem wprowadza jedynie górną granicę pomocy, która nie może przewyższyć 70% kosztów kwalifikowalnych.
Przepis ten – zdaniem Sądu I instancji – należy rozumieć w taki sposób, w jaki wyłożył to organ, tj. że pomoc jest przyznawana w wysokości określonej w LSR, przy czym nie może ona przekroczyć 70% kosztów kwalifikowalnych.
Przepis ten mógłby być rozumiany w sposób proponowany przez skarżącą wtedy, gdyby stanowił, że pomoc jest przyznawana w wysokości nie wyższej niż 70% kosztów kwalifikowalnych, jednakże § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020 ma inną treść, z której wynika, że pomoc jest przyznawana w wysokości określonej w LSR, w której postanowiono, że intensywność pomocy z tego zakresu w 2016 r. stanowi 70% kosztów kwalifikowalnych (wartość stała).
Zatem, aby wniosek o przyznanie pomocy odpowiadał lokalnej strategii rozwoju oraz dyspozycji § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020, powinien opiewać na pomoc w wysokości 70% kosztów kwalifikowalnych. Tym warunkom nie odpowiadał wniosek skarżącej, albowiem dotyczył przyznania pomocy w kwocie mniejszej niż 70%.
Obligowało to organ do odmowy przyznania pomocy, z uwagi na niespełnienie warunków przyznania pomocy.
Niewątpliwie zgodzić należy się z tym, że brak było spójności pomiędzy LSR obowiązującą w 2016 r., w której intensywność pomocy określono jako wartość stałą równą 70% kosztów kwalifikowalnych, a lokalnymi kryteriami wyboru operacji w ramach wdrażania LSR przez Bialskopodlaską Lokalną Grupę Działania, w których jako preferowane opisano operacje zakładające większy wkład własny wnioskodawcy, niż minimalny określony w LSR.
Okoliczność ta została jednakże dostrzeżona i prawidłowo oceniona przez organ.
Jak trafnie stwierdził organ tego rodzaju okoliczności wskazują na to, że BLGD nie zastosowało się do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. 2016 poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), a mianowicie nie przeprowadziło wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny.
Przy przyznawaniu pomocy finansowej w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, na mocy odesłania zawartego w art. 30a ust. 3 ustawy PROW 2014-2020, ma także zastosowanie art. 37 ustawy wdrożeniowej, który nakazuje przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Brak przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny dyskwalifikuje całą procedurę konkursową, co uzasadnia odmowę przyznania pomocy na podstawie wniosków złożonych w wadliwie przeprowadzonym konkursie, co wprost odnieść należy również do wniosku skarżącej.
Sąd wskazał, że Zarząd Województwa Lubelskiego, dokonując analizy dokumentów dotyczących przedmiotowego naboru wniosków w zakresie podejścia LGD do intensywności pomocy, stwierdził, że żaden ze złożonych wniosków nie spełnia warunku przyznania pomocy przyjętego przez BLGD, tj. w każdym wniosku intensywność pomocy jest niższa niż 70%, przy czym również wnioski wybrane przez BLGD nie spełniają tego warunku, wobec czego żaden z wniosków nie otrzymał wsparcia ze środków EFRROW w ramach poddziałania 19.2.
Sąd wskazał, że BLGD zmieniło LSR oraz dokumenty związane z jej realizacją. Zmiany te mają na celu wyeliminowanie wszelkich nieścisłości, które pojawiły się w ramach pierwszego przeprowadzonego naboru wniosków. BLGD wystąpiła do Zarządu Województwa z prośbą o ustalenie terminu nowego naboru wniosków, po jego akceptacji BLGD ogłosi kolejny nabór wniosków, między innymi w ramach rozwijania działalności gospodarczej, na zasadach niebudzących wątpliwości interpretacyjnych.
Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 173 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniosła skarżąca, która zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), tj. przepisu:
- 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżona informacja Zarządu Województwa Lubelskiego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem nw. przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj.:
- a) art. 64 § 2 oraz art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy RLKS, art. 34 ust. 2 PROW, oraz art. 4 rozporządzenia 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.227 z 31.07.2014) przez odmowę ich zastosowania, przejawiającą się brakiem wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych lub uzupełnienia wniosku, a w konsekwencji dokonaniu przez organ arbitralnego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy, mimo iż dane we wniosku (w szczególności dot. wysokości deklarowanego wkładu własnego i intensywności pomocy) nigdy nie zostały przez skarżącą zmienione;
- b) art. 7 i 8 k.p.a. przez odmowę ich zastosowania, przejawiającą się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, jak również prowadzeniem postępowania w taki sposób, iż nierówno traktowano interes skarżącej i Skarbu Państwa oraz rozstrzygnięto wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącej, co w oczywisty sposób narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy RLKS w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu ustawy przy błędnym przyjęciu, że operacja objęta wnioskiem z dnia 9 listopada 2016 r. nie spełnia warunku udzielenia wsparcia;
- II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- a) art. 23 ust. 3 ustawy RLKS w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020, polegającego na jego błędnej wykładni przejawiającej się w bezpodstawnym przyjęciu, iż intensywność pomocy jest określona jako wartość stała, podczas gdy zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020 została ona określona jako wartość maksymalna,
- b) art. 87 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) oraz art. 6 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020 poprzez błędne przyjęcie, że postanowienia Lokalnej Strategii Rozwoju, mają moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w razie kolizji – pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami rozporządzenia PROW 2014–2020;
- c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się nieudzieleniem pomocy skarżącej, podczas gdy w innych województwach, w tożsamych sprawach, organy jednostek samorządu terytorialnego pozytywnie rozpatrują wnioski złożone przez obywateli (zawierające wskazanie intensywności pomocy poniżej określonego w LSR), przyjmując, że intensywność pomocy określona w LSR jest wartością maksymalną, a nie stałą.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
- 2. zasądzenie od Zarządu Województwa Lubelskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
- 3. dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: ogłoszenia o naborze wniosków o udzielenie wsparcia na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania – Tygiel Dolny Bugu", Lokalnej Strategii Rozwoju Stowarzyszenia "Lokalna Grupa Działania – Tygiel Doliny Bugu", wniosku o przyznanie pomocy X, wezwania do uzupełnienia braków z 18 października 2017 r., umowy o przyznaniu pomocy – na okoliczność wykazania, że w innych województwach, przy analogicznych postanowieniach LSR przyjęto, iż intensywność pomocy jest określona jako wartość maksymalna, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia PROW 2014–2020, a niejako wartość stała, jak również że wzywano wnioskodawców do poprawienia niezgodności w zakresie deklarowanych we wniosku wartości wkładu własnego oraz intensywności pomocy, a w konsekwencji na okoliczność naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, niedopuszczenie dowodów z dokumentów, o które wnosi skarżąca oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Wystąpienia Pokontrolnego Departamentu Kontroli i Bezpieczeństwa ARiMR z [...] czerwca 2017 r. na potwierdzenie, iż przyjęty przez organ sposób obliczania intensywności pomocy, potwierdzony następnie stanowiskiem Sądu l instancji był właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, co świadczy o prawidłowej interpretacji przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych, oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842) oraz zarządzeniem p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 4 czerwca 2021 r.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W powyższym kontekście wypada stwierdzić, że zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności – co wynika z treści art. 23 ust. 5 ustawy RLKS – w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W niniejszej sprawie – skoro organ przyjmuje, że w toczących się postępowaniach pomoc jest przyznawana w wysokości 70% kosztów kwalifikowanych – to zgłoszenie jej przez stronę w niższej wysokości winno skutkować zastosowaniem treści wyżej wskazanego przepisu. Zatem już z tej przyczyny wyrok Sądu I instancji, jak też poprzedzająca go informacja Zarządu Województwa Lubelskiego z 31 marca 2017 r. – podlegają uchyleniu.
Nie ulega wątpliwości, że wskazany wyżej organ z łatwością mógł dostrzec wyżej wskazane uchybienie i wezwać stronę do uzupełnienia błędu w trybie art. 23 ust. 5 ustawy RLKS. Zaniechanie wezwania do poprawy braku/oczywistej omyłki jest istotnym uchybieniem, które winno zostać dostrzeżone na etapie postępowania przed Sądem I instancji, niedostrzeżenie zaś tego uchybienia pozwala skutecznie zarzucać w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Tak więc w ponownym postępowaniu – po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków – należy umożliwić stronie modyfikację wniosku i poddać go dalszej procedurze.
Na obecnym etapie postępowania ocena zarzutów skargi kasacyjnej w obszarze naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesna.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje Wystąpienie pokontrolne Departamentu Kontroli i Bezpieczeństwa ARiMR z 23 czerwca 2017 r., jako że dotyczy sprawy protestu Z, a jego efektem jest zobowiązanie do "wzmocnienia nadzoru nad pracownikami odpowiedzialnymi za przygotowanie i podpisywanie pism, w celu uniknięcia w przyszłości podobnych zdarzeń" (str. 131 akt sądowych). Natomiast załączniki do skargi kasacyjnej wskazują dodatkowo – z racji przyznania pomocy w analogicznej, jak strona sytuacji – na trafność podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że również w tego typu sprawach obowiązuje konstytucyjna zasada równości wobec prawa (także w obszarze wymagań stosowania prawa procesowego, w tym art. 23 ust. 5 ustawy RLKS).
W kwestii konstatacji Sądu "BLGD zmieniło LSR oraz dokumenty związane z jej realizacją" mające uzasadnić kolejny nabór wniosków i oddalenie skargi wskazać należy, że w aktach sprawy nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.