Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1212/21 uwzględnił skargę KZ (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie pomocy finansowej należnej posiadaczowi chryzantem w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19, któremu zagrażała utrata płynności finansowej – uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. Sąd I instancji także orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł Dyrektor ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu:
- a. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznych stanowisk co do stanu faktycznego sprawy, a skutkiem tego – brak możliwości weryfikacji i zaakceptowania rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji i błędne uwzględnienie skargi wskutek uznania, iż organ odwoławczy nie uzupełnił przeprowadzonego postępowania dowodowego w celu zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu I instancji kwestionowanych przez odwołującego się, a skutkiem tego - uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz c w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji i błędne uwzględnienie skargi wskutek uznania, iż wykazanie wzajemnej sprzeczności zgromadzonych w sprawie dowodów nie jest wystarczające do negatywnej oceny przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej, a skutkiem tego – uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji.
Wskazując na powyższe naruszenia Dyrektor ARiMR wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i (na podstawie art. 188 p.p.s.a) rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; względnie (na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; ONSAiWSA 2010.3.40).
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych. Tak więc formułując zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za ich podstawę – o czym wyżej była mowa - można uznać tylko takie naruszenie przepisów postępowania "jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Treść ujęta w cudzysłowie nie została uwzględniona ani w zawartości poszczególnych zarzutów, ani nie znalazła odzwierciedlenia w samym uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia.
Przypomnieć jeszcze raz należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odczytując literalnie treść zarzutów (także w powiązaniu z uzasadnieniem) nie jest władny w jakikolwiek sposób modyfikować konstrukcję wniesionego środka – tak aby był zgodny z treścią art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Dodatkowo – w zakresie punktu b) i c) petitum skargi kasacyjnej – wskazać należy na to, że wskazano tam na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co jest efektem wadliwej treści ostatniego zdania uzasadnienia Sądu I instancji o treści: "... Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji". W rzeczywistości Sąd I instancji – w rozważaniach, a zwłaszcza w wytycznych – wskazał jedynie na uchybienia procesowe, które w dalszym postępowaniu należy konwalidować: "Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., a przy ocenie dowodów wykorzysta zasady logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i koherentność materiału dowodowego mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.
W tym kontekście dokona ustaleń faktycznych biorąc pod uwagę materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy oraz fakt, że to organ przerwał postępowanie wyjaśniające związane z ustaleniem liczby i stopnia rozwoju chryzantem." Uzasadniało to powołanie w podstawie wyroku Sądu I instancji jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a – co najistotniejsze – w uzasadnieniu wyroku nie wskazuje się w ogóle norm prawa administracyjnego materialnego, które zostały naruszone, a to wyklucza powołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Z kolei wskazane w tych zarzutach przepisy k.p.a. nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, gdyż w żadnej mierze nie mogą – o czym mowa w ich treści -stanowić zarzutu "nieprawidłowej kontroli działalności organów administracji i błędnego uwzględnienia skargi", która – jak wiadomo – znajduje swoje oparcie na etapie sądowoadministracyjnym w regulacjach zawartych w p.p.s.a., a nie k.p.a.
Bezsprzecznie – stosownie do treści zarzutu z punktu a) petitum skargi kasacyjnej – wskazać należy, że w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że "oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd". Przeczy temu treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, jak też argumentacja pozostałej części uzasadnienia wyroku, zwłaszcza wytycznych (które wyżej przytoczono w cudzysłowie) w rozumieniu art. 141 § 4 in fine p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – uznał, iż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, wobec czego skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.