Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 września 2020 r., sygn. akt. III SA/Gl 408/20 po rozpoznaniu skargi A. J., w punkcie pierwszym uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną zarzuconona ruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wskazanie, że organ II Instancji uznał określone fakty za ustalone, czego konsekwencją powinno być wskazanie przez organ II Instancji naruszeń określonych przepisów przez skarżącego, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną odmienne wnioski;
- - brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kluczowego dla niniejszej sprawy zagadnienia, tj. zgłoszenia przemieszczenia zwierząt w terminie wynikającym z ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt dla przyznania płatności związanych do bydła oraz związanych do krów, a tym samym nie rozpoznanie istoty sprawy.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 21 września 2020 r., III SA/Gl 408/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie. Decyzją ostateczną odmówiono A. J. przyznania na rok 2015 płatności do bydła i nałożono sankcję (...) oraz płatności do krów i nałożono sankcję (...), ponieważ strona we wniosku z [...] czerwca 2015 r. zadeklarowała 29 zwierząt z gatunku bydło domowe (Bos taurus) oraz 30 krów, a przeprowadzona kontrola administracyjna w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności wykazała, że do płatności nie kwalifikuje się żadne zwierzę, albowiem zwierzęta zostały zgłoszone do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt 17 czerwca 2015 r., czyli już po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności do zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że stan faktyczny w sprawie, w zakresie w niej ujawnionym, jest bezsporny.
Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich skarżący złożył 15 czerwca 2015 r. Przemieszczenie zwierząt miało miejsce 12 czerwca 2015 r., przyczyną przemieszczenia była transakcja kupna-sprzedaży. Przemieszczenie zwierząt skarżący zgłosił właściwemu organowi 17 czerwca 2015 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"(...) Skoro, jak sam organ przyznał, skarżący w terminie wymaganym przepisami o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłosił przemieszczenie zwierząt, to wyłącznym motywem odmowy przyznania dopłat do bydła i krów jest niespełnienie wymagań w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt określone w przepisach szczególnych, a są nimi przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281, według stanu na dzień złożenia wniosku o dopłaty). Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wskazać, które przepisy wymienionej tu ustawy ma na myśli. Brak tego w uzasadnieniu decyzji. Poza tym zawiera ona sprzeczność, która polega na tym, że z jednej strony organ przyznaje, że skarżący dotrzymał terminu zgłoszenia przemieszczenia zwierząt, a z drugiej twierdzi, że zgłoszenie powinno być dokonane wcześniej, najpóźniej w dniu złożenia wniosku.
Tego organ nie może robić. Jeśli przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wymaga, by posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłaszał kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła, to organ nie może terminu tego skracać. Dopóki zatem organ nie wskaże przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, których skarżący nie dotrzymał, co powoduje, że w odniesieniu do jego zwierząt nie były spełnione wymagania w tym zakresie, dopóty zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem. Wywody organu dotyczące sytuacji, kiedy następuje zastąpienie zwierząt zgłoszonych we wniosku innymi zwierzętami (§ 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanych do tytoniu), jak również sytuacji, w której zwierzęta są przedmiotem współposiadania (§ 12 ust. 4 tego rozporządzenia) nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym.
Nie wynika z decyzji, by organ analizował sprawę pod tym kątem, czy we wniosku ujęte zostały zwierzęta przemieszczone, czy inne, które zastąpiono zwierzętami przemieszczonymi ani czy są przedmiotem współposiadania. Nie wiadomo zatem po co organ przywołuje te przepisy i jak odnosi je do stanu faktycznego. Wszystko to przemawia za tym, że zaskarżona decyzja narusza prawo - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu przez jego wadliwe zastosowanie. Narusza również art. 107 § 3 k.p.a. przez takie sporządzenie jej uzasadnienia, które niedostatecznie wyjaśnia motywy organu. Wszystko to przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).
Rozpatrując sprawę ponownie organ przyjmie, że, jak dotychczas, nie zachodzą podstawy do odmowy przyznania skarżącemu dopłat do była i krów z powołaniem się na przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanych do tytoniu i jeśli organ nie wskaże innych podstaw, nie uzupełni w tym zakresie stanu faktycznego i prawnego, to przyzna skarżącemu te dopłaty."
Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039).
Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co oznacza że przed wydaniem decyzji ostatecznej koniecznym jest wykonanie przez organ administracji publicznej wszystkich wskazań z uwzględnieniem wyrażonej oceny prawnej. Organ odwoławczy winien sporządzić uzasadnienie decyzji w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., aby sądy administracyjne mogły efektywnie wykonać ewentualną kontrolę działalności administracji publicznej. Treść uzasadnienia decyzji ostatecznej powinna umożliwić zarówno stronie postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej prześledzenie toku rozumowania organu administracji publicznej i poznanie racji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie, Sąd I instancji wyraził wskazania co do dalszego postępowania stanowiące konsekwencje oceny prawnej. Wskazania te zostały wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.