Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1954/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 143/19 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. Spółki Komandytowej w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Od przedmiotowego wyroku [A.] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 151 p.p.s.a, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowaniu w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach, w szczególności art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856, dalej: ustawa o PROW 2007-2013), w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016 r. poz. 1512, dalej: ustawa o ARiMR), w konsekwencji niezasadnie je stosując, w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie powyższych przepisów - nie dowodzi, że przyznane płatności są nienależne, że zastosowana dodatkowa 30% sankcja będąca podstawą wyliczenia kwoty zwrotu jest zasadna, jak również, że nie zaistniały przesłanki skutkujące odstąpieniem od zwrotu przyznanych płatności;
3. 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a., poprzez akceptację dla naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW 2007- 2013, zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędnej jego oceny, w szczególności nie uwzględnienie przez Organ okoliczności, że pomimo wypłaty na kontro Skarżącej płatności za rok 2015, kwota w wysokości 286 236, 84zł (rzekomo nienależna) nie powinna podlegać zwrotowi w związku z tym, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227, str. 69, dalej: rozporządzenie nr 809/2014) powodujące odstąpienie od zwrotu płatności;
4. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), 141 § 4, w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego, bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych zarzutów; przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;
5. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
6. 1) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o PROW 2007-2013, w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnego założenia, że procedowanie oparte na tych przepisach, zmierzające do ustalenia i żądania zwrotu kwoty płatności ogranicza się tylko do zwykłego działania matematycznego; a więc błędne jest zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu który zaniechał działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego a przede wszystkim ustalenia istnienia przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu płatności jak i stwierdzenia podstaw/przesłanek odstąpienia od tego żądania;
7. 2) naruszenie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez zaakceptowanie przez Sąd jego zastosowania w sytuacji braku przesłanek uzasadniających, że wypłacone na konto Skarżącej płatności są nienależne lub że zastosowanie ust. 3 tego przepisu jest bezpodstawne;
8. 3) naruszenie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie - w sytuacji kiedy istniały przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych płatności, organ popełnił liczne błędy nie dające się wykryć Skarżącej, zaistniała również przesłanka upływu 12 miesięcznego terminu - dająca możliwość odstąpienia od zwrotu płatności. Należy więc uznać, że bezpodstawne jest zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu który, nie zastosował tego przepisu;
9. 4) naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, tzn. przyjęcie bezpodstawnej hipotezy, że zaistniałe w 2015r. przesłanki z tego przepisu uzasadniające zastosowanie 20% sankcji wystąpiły również w latach 2012-2014 - co rzekomo jest podstawą do zastosowania dodatkowej 30% sankcji a w konsekwencji żądania zwrotu kwoty 286 236,84 zł;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 3 Sygn. akt I GSK 1694/18 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne.

Niezasadne są zarzuty zawarte w punktach I. 1 i II. 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o PROW 2007-2013 pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego przepisu pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1. 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;
2. 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
3. 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;
4. 4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2. 2) krajowych, przeznaczonych na:
3. a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
4. b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
5. - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że powołane wyżej regulacje nie określają metodologii ustalania kwoty pomocy pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym kwota nienależnie pobranych środków publicznych powinna być ustalona rzetelnie w oparciu o cały materiał dowodowy, o jego precyzyjną analizę, ocenę i właściwe zastosowane przepisy. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że kwota nienależnie pobranych środków publicznych w tej sprawie obliczana była na podstawie faktycznie wypłaconych kwot pomocy oraz ustaleń organów administracji publicznej zawartych w odrębnej decyzji w zakresie przyznania płatności. W odniesieniu do płatności za 2015 r. decyzja organu administracyjnego o przyznaniu płatności została ponadto zweryfikowana przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 446/18.

W konsekwencji na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zwrotu nienależnie uzyskanej pomocy nie można skutecznie kwestionować wartości przyznanej pomocy, w tym również nałożonych sankcji, które wynikają z prawomocnej decyzji organu administracyjnego dotyczącej przyznania płatności stanowiącej podstawę w zakresie ustaleń dotyczących nienależnie pobranej płatności.

Skarżący miał możliwość weryfikacji ustaleń organu administracyjnego dotyczących wysokości przyznanych płatności za 2015 r. oraz za lata wcześniejsze w odrębnych postępowaniach i skorzystał z tego prawa skarżąc decyzje do sądu administracyjnego.

Niezasadne są również zarzuty zawarte w punktach I. 2 oraz II. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o PROW 2007-2013 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl postanowień ustępu 2 tego przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei zgodnie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

W myśl postanowień art. 7 ust. 3 akapit 1 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Natomiast w myśl postanowień art. 7 ust. 3 akapit 2 ww. rozporządzenia w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania art. 7 ust. 1 należy zwrócić uwagę, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednakże nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. W tej sprawie autorowi skargi kasacyjnej nie udało się natomiast zakwestionować stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i przyjętego następnie przez Sąd I instancji, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 zaprezentowanej w skardze kasacyjnej.

Zauważyć należy na złożoną konstrukcję tego ostatniego przepisu, który składa się z dwóch akapitów. Akapit pierwszy art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wprowadza wyjątek od zasady przewidzianej w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia polegającej na obowiązku zwrotu nienależnej płatności beneficjentowi. Sens art. 7 ust. 3 akapit drugi jest natomiast taki, że w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy (a zatem wyjątek od zasady z art. 7 ust.

1) stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Oznacza to, że przed upływem tego terminu art. 7 ust. 3 akapit pierwszy nie ma w ogóle zastosowania, a w konsekwencji w tym okresie obowiązuje zasada z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014. Art. 7 ust. 3 akapit drugi ogranicza działanie akapitu pierwszego tego przepisu, a zatem ogranicza zastosowanie wyjątku od zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014.

Powyższe oznacza, że wydanie w tej sprawie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - nie nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW 2007- 2013.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

Niezasadność tego zarzutu wynika z tego, że przepis ten w tej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Miał on natomiast zastosowanie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności za 2015 r. Stanowiska tego nie zmienia również fakt, że organ odwoławczy w decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia [...] lutego 2019 r. odniósł się do tego przepisu i wyjaśnił podstawę nałożenia sankcji w wysokości 20% i 30% wskazując jednocześnie na niezachowanie przez skarżącego w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych w latach 2012, 2013 oraz w roku 2014. Wykazanie tych okoliczności przez organ administracyjny stanowiło wyłącznie podstawę do uznania, że skarżący posiadał wiedzę, że niezachowanie w gospodarstwie rolnym powierzchni użytków zielonych skutkuje zmniejszeniem płatności.

Wreszcie niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej sprowadzający się w istocie do naruszenia przepisów regulujących materię postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że powyższe zarzuty skupiają się wyłącznie wokół problematyki zaniechania przez organy administracyjne w tej sprawie dokonania ustaleń w zakresie zbadania całego stanu faktycznego sprawy, w tym zastosowania sankcji w związku z ustaleniem wysokości płatności za 2015 r. Przypomnieć zatem należy, że ustalenia dotyczące wysokości płatności za 2015 r. stanowiły przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją skontrolowaną przez dwie instancje sądów administracyjnych. Stąd też zarzut naruszenia przepisów regulujących administracyjne postępowanie dowodowe należy uznać za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.