Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1310/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.
- 1. art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) przez uznanie, że przepis ten winien być zastosowany, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie obowiązywał w czasie, kiedy złożony został wniosek i wydano zaskarżoną decyzję,
- 2. art. 31 zo ust. 1 w zw. z art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 w zw. art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uznanie – pomimo ewidentnego opóźnienia w złożeniu niezbędnych dokumentów – że skarżącemu przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a Organ winien - mając na względzie art. 7 i art. 9 k.p.a. – zawiadomić skarżącego o braku deklaracji, podczas gdy obowiązek terminowego składania deklaracji wynika z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie jest, jak to wskazał WSA, obowiązkiem nowym, wiążącym się z realizacją dotychczas nieznanych formalności,
- II. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wynik sprawy).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zastosowanie znajduje również art. 107 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wykazał odnosząc swoje rozważania do okoliczności faktycznych i prawnych, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaaprobować należy zwrócenie uwagi przez WSA na cele ustawodawcy realizowane poprzez uchwalenie ustawy COVID-19, jak również na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID-19.
Przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21), że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu.
Zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 "w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2)". Wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że dotyczy on również możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności o charakterze materialnoprawnym. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.