Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 920/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą przyznano B. B. (skarżącemu) w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r.:
- - jednolitą płatność obszarową w wysokości 520.492,26 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 40.392,00 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz
- - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 22.708,66 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 65.508,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności.
Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt 1186/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zbadał wszechstronnie sprawy, nie wykazał bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżącemu przysługują wnioskowane płatności w zmniejszonej wysokości, a tym samym nie wykazał bezspornie, że nie spełnił on wszystkich warunków niezbędnych do przyznania płatności w pełnej wysokości, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma charakter autorytarnego rozstrzygnięcia, czym naruszono przepisy art. art. 7, 8, 9, 11, 77, 15 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie w części dotyczącej Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że zmniejszenie płatności o kwotę 65.508,48 zł jest wynikiem kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej przeprowadzonej dla działek z wniosku o przyznanie płatności oraz tzw. modulacji płatności. Podobnie jak przy Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), organ był obowiązany do uwzględnienia powierzchni działek z kontroli na miejscu, na którą - poza pomiarami obszarów kwalifikowanych - składa się również weryfikacja kodów DR 50, 51, 52, 53 przeprowadzona po kontroli, na podstawie raportu i szkiców pomiarowych, mająca wpływ na wielkość maksymalnych kwalifikowanych obszarów (PEG), o których mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65, dalej "rozporządzenie nr 1122/2009") w związku z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 27 stycznia o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm., dalej: "ustawa o płatnościach").
Organ wskazał, że w powierzchni stwierdzonej działek z grupą upraw UPO nie uwzględniono obszarów nieskoszonych, bowiem z ich powierzchni skarżący nie uzyskał suszu paszowego, który warunkuje wypłatę tego wsparcia na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r."), zgodnie z którym, płatnością uzupełniającą są objęte trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy. Powierzchnie stwierdzone uzyskano zatem poprzez odjęcie od powierzchni stwierdzonej działek głównych A-K obszarów nieskoszonych, by w dalszej weryfikacji ich wartości skonfrontować z powierzchniami PEG działek ewidencyjnych (ustaloną po weryfikacji kodów DR 52, 53).
Organ podkreśli, że niezależnie od tego, największa obniżka płatności UPO nastąpiła w wyniku zastosowanej modulacji płatności, to jest o kwotę 61.271,02 zł, na podstawie wskazanego w podstawie prawnej decyzji art. 10a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16, dalej: "rozporządzenie nr 73/2009"), który został dodany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 671/2012 z dnia 11 lipca 2012 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w zakresie stosowania płatności bezpośrednich dla rolników w odniesieniu do roku 2013 (Dz.U.UE.L.2012.204.11. dalej: "rozporządzenie nr 671/2012").
Przytaczając brzmienie art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 organ stwierdził, że mimo wskazania w ust. 4 tego artykułu, że w drodze odstępstwa od ust. 1, zmniejszenie wsparcia o 10% wynosi 0% dla nowych państw członkowskich innych niż Bułgaria i Rumunia, Polska nie odstąpiła od zmniejszenia wsparcia o 10%, bowiem ustanowiony mechanizm dostosowania płatności finansowanych z budżetu unijnego na 2013 r. (analogiczny do mechanizmu modulacji stosowanego dla płatności za 2012 r.) miał na celu utrzymanie kwot płatności bezpośrednich za 2013 r. na poziomie podobnym do poziomu z 2012 r.
Organ zaznaczył, że w polskim porządku prawnym, poprzez § 17a rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r., wprowadzony rozporządzeniem nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1287) i obowiązujący od dnia 30 listopada 2012 r., prawodawca uznał, że w Polsce należy stosować modulację analogiczną jaką zawarto w art. 10a ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, zatem płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro (§ 17a ust.
1) a w przypadku gdy łączna kwota tych płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300.000 euro, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o 4%, w sposób wskazany w § 17a ust. 2 rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r. Zdaniem organu zmniejszenia płatności, o których mowa w § 17a ust. 1 i 2 nie mogą przekraczać całkowitej kwoty płatności uzupełniającej, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok (§ 17a ust. 3). Każda płatność uzupełniająca, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest zmniejszana, zgodnie z ust. 1 i 2, proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności uzupełniających, które mają być przyznane rolnikowi za dany rok (§ 17a ust. 4). Rozporządzenie zmieniające stanowiło uzupełnienie i uszczegółowienie przepisów ustawy o płatnościach, dotyczących sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających i w części §17a obowiązywało również dla płatności uzupełniających przyznawanych do upraw z wniosków złożonych w 2013 r. Kolejne rozporządzenie nowelizujące z dnia 9 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1254) nie zmieniło treści § 17a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie powołując treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wskazał, że wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt 1186/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego z [...] września 2016 r., uznając, że decyzja ta "narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy, co do zasady – z zastrzeżeniem opisanym poniżej - wykonał zalecenia wskazane w wyroku z 25 stycznia 2017 r., w części odnoszącej się do ustalenia stanu faktycznego, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ww. zakresie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zauważył, że rozpatrzenie dowodów na niezgodność związaną z pozostawieniem obszaru nieskoszonego działki K na powierzchni przekraczającej 10% i nieusunięciem ściętej biomasy, miało już miejsce w sprawie o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW) za 2013 r. Z uwagi na obniżenie wsparcia o 3% oraz skargę do sądu na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. i skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1324/14, rozstrzygnięcia organów ARiMR i WSA w Szczecinie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w sprawie o sygn. akt II GSK 1357/15 oddalił skargę kasacyjną strony. Prawidłowo więc organ odwoławczy powołał się na ww. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie.
Wobec powyższego Sąd pierwszej stwierdził, że kwestie dotyczące prawidłowości przeprowadzonej w listopadzie i grudniu 2013 r. kontroli i kontroli administracyjnej działek zgłoszonych przez producenta do płatności JPO i UPO za rok 2013 a także dokonana przez organy ARiMR ocena wyników tych kontroli jest już prawomocnie rozstrzygnięta. Kwestie te nie mogą więc być ponownie badane w rozpoznawanej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie to wiąże zarówno organy ARiMR jak i Sąd.
Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z zastosowanymi w zaskarżonej decyzji przepisami prawa materialnego dotyczącymi płatności JPO i UPO, Sąd uznał, że prawidłowo wskazano i zastosowano te przepisy i przedstawiono szczegółowe wyliczenia kwot tych płatności. Stwierdzenie to nie odnosi się jednak do przepisów dotyczących zastosowanego współczynnika korygującego dla płatności JPO i modulacji dotyczącej płatności UPO.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji w zakresie dodatkowych, istotnych zmniejszeń płatności, wynikających z zastosowania współczynnika korygującego dla płatności JPO i modulacji dla płatności UPO, organ nie wypełnił należycie wskazań Sądu co do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, zawartych w wyroku z 25 stycznia 2017 r. – dotyczących wnikliwego ustalenia warunków prawnych, jakie zobowiązany był spełnić skarżący z poparciem ich obowiązującymi przepisami prawa oraz szczegółowego wskazania przepisów dotyczących sposobu obliczenia kwoty przyznanej danej płatności.
Jak wskazano w decyzji, płatność JPO w kwocie 549.874,48 zł została pomniejszona (m.in.) o "współczynnik korygujący" w kwocie 13.284,52 zł na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 79 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którymi współczynnik stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi po uwzględnieniu zmniejszeń (w tym za przedeklarowanie powierzchni) i przewyższających równowartość 2.000 euro.
Mając na względzie m.in. treść artykułu 11 ust. 1 zdanie pierwsze (zdanie drugie dotyczy 2014 r.) rozporządzenia nr 73/2009 i przytoczone brzmienie przepisów rozporządzeń unijnych wskazanych w decyzji, zdaniem Sądu nie sposób uznać, że wskazane wyżej uzasadnienie prawne zastosowanego do JPO wskaźnika korygującego spełniło wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., to jest stanowiło "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji", czy też realizowało zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a. a zarazem, nie spełnia ono wskazań Sądu z prawomocnego wyroku.
Również w zakresie dokonanej obniżki płatności UPO (o kwotę 61.271,02 zł) w wyniku zastosowania modulacji płatności, na podstawie wskazanego w podstawie prawnej decyzji art. 10a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 – w ocenie Sądu - organ odwoławczy nie wypełnił należycie wskazań Sądu z ww. wyroku.
Cytując treść art. 10a, dodany do ww. rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. - dotyczący dostosowania płatności bezpośrednich w 2013 r. Sąd wskazał, że organ odwoławczy stwierdził, mimo takiej regulacji, że Polska nie odstąpiła od zmniejszenia wsparcia o 10%, bowiem ustanowiony mechanizm dostosowania płatności finansowanych z budżetu unijnego na 2013 r. (analogiczny do mechanizmu modulacji stosowanego dla płatności za 2012 r.) miał na celu utrzymanie kwot płatności bezpośrednich za 2013 r. na poziomie podobnym do poziomu z 2012 r., po uwzględnieniu, że w 15 krajach członkowskich tworzących Unię Europejską przed 2004 r. i przystąpieniem nowych państw członkowskich stosowane były w tych krajach dwa rodzaje modulacji - podstawowa (pomniejszenie płatności bezpośrednich przekraczających kwotę 5 000 euro o 10% nadwyżki płatności ponad tę kwotę) i dodatkowa (dla kwot płatności przewyższających 300 000 euro, pomniejszenie o 4% nadwyżki płatności ponad tę kwotę). Wprowadzenie tego dostosowania było zatem konieczne w celu zapewnienia, że poziom płatności w Polsce nie przekroczy poziomu stosowanego w 15 państwach Unii Europejskiej, z uwzględnieniem modulacji.
Sąd podkreślił, że po takim uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w polskim porządku prawnym, poprzez § 17a rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r. wprowadzony rozporządzeniem nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. i obowiązującym od dnia 30 listopada 2012 r., ustawodawca uznał, że w Polsce należy stosować modulację analogiczną jaką zawarto w art. 10a ust. 1 rozporządzenia 73/2009, zatem płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, (...) ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro (§ 17a ust. 1), a gdy łączna kwota tych płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300.000 euro, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o 4%, w sposób wskazany w § 17a ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu rozporządzenie zmieniające stanowiło uzupełnienie i uszczegółowienie przepisów ustawy o płatnościach, dotyczących sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających, i w części §17a obowiązywało również dla płatności uzupełniających przyznawanych do upraw z wniosków złożonych w 2013 r. - kolejne rozporządzenie nowelizujące z dnia 9 października 2013 r. (Dz. U. poz. 1254) nie zmieniło treści § 17a.
Odnosząc się do takiej argumentacji organu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji, jak również sądy, zobowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów. Zasada ta wynika m.in. z art. 9 Konstytucji. Według przedstawicieli doktryny wymieniona zasada "ma w całości charakter normatywny, a zatem wiąże prawnie swoich adresatów i ustanawia powszechnie obowiązujące powinności prawne. Podnosi się też, że sformułowany w art. 9 Konstytucji obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego obejmuje, oprócz umów międzynarodowych, również wiążące Polskę uchwały organizacji międzynarodowych, w tym akty unijnego prawa pochodnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. wprowadzający (m.in.) 10% modulację do płatności UPO jest sprzeczny z art. 10a ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 i wobec tego nie powinien być stosowany. Jego zastosowanie – przy braku wykazania w sposób jednoznaczny i przekonujący, że Polska została uprawniona do wprowadzenia takiej modulacji – należałoby zatem uznać za naruszenie prawa materialnego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy również w tym zakresie nie wykazał w dostatecznym stopniu, że Polska była uprawniona do wprowadzenia i stosowania takiej modulacji w 2013 r., co zarazem oznacza brak należytego uzasadnienia prawnego do jej stosowania i niewykonanie ww. zaleceń Sądu. Należyte uzasadnienie tej podstawy prawnej wymaga zatem odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej podniesionej w skardze w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił też kwestii (również podnoszonej przez stronę), co do możliwości stosowania § 17a rozporządzenia krajowego do płatności za rok 2013, pomimo tego, że § 17 tego rozporządzenia odnoszący się do przyznawania płatności uzupełniającej i nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 635/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. uzupełniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do podstawy obliczania zmniejszeń stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do rolników ze względu na dostosowanie płatności w 2013 r. oraz dyscyplinę finansową w roku kalendarzowym 2013 (Dz. Urz. UE L 183 z 02.07.2013, str.
1) oraz art. 9, art. 11, art. 14, art. 21-23, art. 25, art. 28, art. 56-58, art. 60, art. 73, art. 75, art. 78 i art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (...) – wszedł w życie dopiero z dniem 5 listopada 2013 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji takie uchybienia organu odwoławczego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 153 p.p.s.a. w związku z art. art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając przy tym na względzie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd uznał, że usunięcie opisanych powyżej nieprawidłowości powinno nastąpić z poszanowaniem tej zasady.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w części, to jest w zakresie dotyczącym zastosowanej modulacji płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni upraw podstawowych i obniżki płatności o kwotę 61.271,02 zł w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r. przyznanej producentowi B. B. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. określającego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 i uchylającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2013 (Dz.U.UE.L.2013.313.13 z dnia 22 listopada 2013 r.) w związku z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013 (Bruksela, dn. 11.07.2013 r., C(2013) 4274 f) a następnie w wyniku błędnej wykładni przyjęcie, że organ nie miał prawa powoływać się w uzasadnieniu prawnym decyzji na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. wprowadzające w § 17a (m.in.) 10% modulację do płatności UPO z uwagi na obowiązującą zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, gdyż ww. rozporządzenie jest sprzeczne z art. 10a ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i wobec tego nie powinno być stosowane, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a to: art. 10a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. w związku z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013 (Bruksela, dn. 11.07.2013 r., C(2013) 4274 f) stanowiła podstawę do zastosowania przez organ modulacji i obniżki do płatności UPO za rok 2013 r. wobec B. B. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż usprawiedliwiony był sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które przepisy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Podkreślenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadzającego się wyłącznie do zakwestionowania takiej wykładni art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 w powiązaniu ze wskazanymi innymi przepisami prawa wspólnotowego, która według Sądu pierwszej instancji uniemożliwia – ze względu na zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego – zastosowanie przepisów § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. jako sprzecznych z art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009.
Zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, ponieważ w rzeczywistości takiej sprzeczności nie ma. Według art. 10a ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 każda kwota płatności bezpośrednich przyznana rolnikowi w roku kalendarzowym 2013 powyżej kwoty 5.000 EUR zostaje zmniejszona o 10 %. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu w drodze odstępstwa od ust. 1 zmniejszenie, o którym mowa w tym ustępie, wynosi 0 % dla nowych państw członkowskich innych niż Bułgaria, Chorwacja i Rumunia. Przepis art. 10a ust. 4 rozporządzenia nie może być odczytywany tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że wyłącza obowiązywanie art. 10 ust. 1 w stosunku do nowych państw członkowskich. Przepis ten bowiem jedynie pozwala nowym państwom członkowskim na zastosowanie odstępstwa od zmniejszenia płatności określonego w art. 10 ust.
- 1. W razie niezastosowania takiego odstępstwa obowiązuje zmniejszenie przewidziane w art. 10 ust.
- 1. Do takiego rozumienia przepisu przekonują także motywy preambuły do rozporządzenia nr 671/2012 wprowadzającego do stosowania od 1 stycznia 2013 r. między innymi przepisy art. 10a rozporządzenia nr 73/2009. Wskazują one, że rozporządzenie nr 671/2012 wprowadza mechanizm dostosowania płatności do wielkości dofinansowania z budżetu unijnego na rok 2013 analogiczny do mechanizmu modulacji obowiązującego w roku 2012 w celu utrzymania kwot płatności bezpośrednich na rok 2013 na poziomie podobnym do poziomu z roku 2012 r.
Według motywu drugiego preambuły w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 ustanowiono system obowiązkowych, stopniowych zmniejszeń płatności bezpośrednich ("modulację")... W związku z powyższym, całkowite kwoty netto płatności bezpośrednich ("pułapy netto"), które mogą być przyznane w państwach członkowskich po zastosowaniu modulacji, zostały określone do roku kalendarzowego 2012. W celu utrzymania kwot płatności bezpośrednich w roku kalendarzowym 2013 na poziomie podobnym do poziomu z roku 2012, i uwzględniając przy tym stopniowe dochodzenie do pełnych płatności w nowych państwach członkowskich, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 73/2009, właściwe jest ustanowienie mechanizmu dostosowania na rok kalendarzowy 2013 mającego podobny skutek jak modulacja i pułapy netto.
Wskazać należy, że państwo polskie, biorąc pod uwagę wielkość dofinansowania z budżetu unijnego na rok 2013, nie zastosowało odstępstwa, o którym mowa w art. 10a ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009, czego wyrazem jest treść § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r.
Mimo uznania, że zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, wyrok Sądu pierwszej instancji nie mógł być uchylony, ponieważ kwestia wzajemnego stosunku art. 10a ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 i § 17a oraz rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie była jedyną przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji. W pozostałym zakresie przyczyny uchylenia decyzji nie były przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane przez sformułowanie odpowiednich zarzutów w skardze kasacyjnej. W związku z tym, zgodnie z omówioną wcześniej zasadą rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, nie mogą te przyczyny być weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rezultacie zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine p.ps.a.).
Niezależnie od pozostałych przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, nie byłoby możliwe uchylenie zaskarżonego wyroku w części w sposób wskazany we wniosku skargi kasacyjnej. Decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi całość i ewentualne ustalenie płatności w nowej wysokości wymaga uchylenia decyzji w całości i ustalenia płatności w tej nowej wysokości.
Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.
Oddalenie skargi kasacyjnej organu od wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę (mimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenia) w sytuacji, w której jedyny zarzut skargi kasacyjnej został uznany za usprawiedliwiony ze skutkiem przyjęcia wykładni prawa niekorzystnej dla skarżącego, uznane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a.