Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2978/16, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.);
- 2) art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.);
- 3) art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014- 2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.);
- 4) art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.).
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 9 listopada 2017 r., V SA/Wa 2978/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Wnioskiem z 15 czerwca 2015 r. spółka wniosła o przyznanie płatności na 2015 r. (OB.) na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podczas kontroli wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że Spółka prowadzi działalność nierolniczą w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co mogło stanowić okoliczność wyłączającą przyznanie płatności. Równocześnie organ stwierdził, że strona nie wypełniła wniosku w zakresie pola nr 08. W związku z tymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pismem z [...] stycznia 2016 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dokumentów niezbędnych dla oceny, czy na dzień złożenia wniosku strona nie prowadziła żadnej z wykluczonych działalności, spółka złożyła wymagane dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że składając [...] czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności OB za 2015 r. strona nie wypełniła pola 08, a więc nie wskazała, że jest rolnikiem czynnym zawodowo wykonującym negatywną działalność rolną, ponadto do wniosku nie dołączono dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.
W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej wskazane zostały jako mające oparcie wyłącznie w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie wskazanych w petitum środka prawnego przepisów: art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013, art. 4 rozporządzenia 809/2014, art. 9 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) Skarżący jednocześnie nie podnosi zarzutów naruszenia prawa procesowego. Za taki można jednakże uznać zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.)
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził zgodność z prawem decyzji Dyrektora ARiMR w Warszawie z [...] września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym pomoc w postaci płatności bezpośrednich może zostać przyznana jedynie podmiotowi, który złoży wniosek wraz z wymaganymi oświadczeniami oraz dokumentami w przewidzianym przepisami prawa terminie, tj. w niniejszej sprawie do 15 czerwca 2015 r.
W sprawie, jak wskazano nie jest sporne, że we wniosku strona nie wypełniła pola 08, a więc nie wskazała, że jest rolnikiem czynnym zawodowo wykonującym negatywną działalność rolną. Nie jest również sporne, że do wniosku spółka nie załączyła dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, pozwalających uznać, że jest ona rolnikiem czynnym zawodowo. W tej sytuacji WSA stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności OB za 2015 r. nie mógł zostać oceniony pozytywnie, ponieważ nie został kompletnie złożony w koniecznym do jego uwzględnienia terminie. W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wynik postępowania w sprawie spełnienia przez spółkę kryteriów przyznania płatności OB, w tym kryterium rolnika aktywnego zawodowo.
Spółka natomiast swoje uprawnienie do płatności opiera na działaniu organu I instancji, który pomimo upływu terminu na składanie wszelkich dokumentów świadczących o spełnieniu warunków do otrzymania płatności wzywał stronę do przedstawienia takich dokumentów, a skarżąca w wykonaniu tych wezwań złożyła dokumentację świadczącą o kwalifikowalności do płatności. Ponadto skarżąca zarzuca organowi, że mógł wezwać stronę wcześniej do uzupełnienia braków wniosku, co spowodowałoby uzupełnienie braków w terminie.
W ocenie NSA powyższe zarzuty są nieusprawiedliwione.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Przepis art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 stanowi, że nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych i prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. W stosownych przypadkach państwa członkowskie mogą na podstawie obiektywnych i nie dyskryminujących kryteriów zadecydować o dodaniu do listy w akapicie pierwszym wszelkich innych podobnych nierolnicznych przedsiębiorstw lub rodzajów działalności, a następnie mogą zadecydować o usunięciu tych dodatków.
Osobę lub grupę osób objętych akapitem pierwszym art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 uważa się jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie, udokumentuje, że:
- - roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5% całości przychodów uzyskanych przez na z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowych, za który dowody są dostępne:
- - jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego: lub
- - jej główną działalnością gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej.
Za taką osobę uznano skarżącą spółkę czego zresztą strona nie kwestionuje.
Konsekwencją zaś przyjęcia, że spółka jako rolnik aktywny zawodowo prowadziła działalność wykluczającą w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 był obowiązek wypełnienia przez nią w chwili składania wniosku o przyznanie płatności OB na rok 2015 r. pola nr 08 wniosku - oświadczenia, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, pomimo, że prowadzi działalność wykluczoną i dołączenia do wniosku dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 13 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 wnioski oraz wymagane dokumenty wraz z wnioskiem o przyznanie płatności w 2015 roku (w tym wniosku o płatność OB) należało złożyć w terminie do 15 czerwca 2015 roku.
Z wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, złożenie wniosku o przyznanie płatności po dniu 15 czerwca 2015 r. lecz do dnia 10 lipca 2015 r. prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których rolnik był uprawniony, jeżeli wniosek o pomoc został złożony w terminie. Natomiast wniosek złożony po dniu 10 lipca 2015 roku nie jest rozpatrywany, czego konsekwencją jest pozbawienie rolnika płatności na rok 2015. Z uwagi na powyższe po 10 lipca 2015 roku – zarówno na podstawie przepisów unijnych jak i krajowych – niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków) w złożonym wniosku o płatność. Termin ten dotyczy również dokumentów, które należy złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności (art. 13 ust 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014).
Intencja ustawodawcy unijnego nakazująca dokonanie takiej wykładni przepisów dotyczących terminów składania wniosków o przyznanie płatności została wyrażona w motywie 15 preambuły do powyższego rozporządzenia Komisji (UE). Zgodnie z tym wskazaniem przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów.
Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) na organy ARiMR (kierownika biura powiatowego) nałożono obowiązek niezwłocznego poinformowania rolnika – w przypadku gdy złożony przez niego wniosek o przyznanie płatności w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, nie czyni wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. – o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na strony – beneficjentów pomocy – został nałożony obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek: ciężar udowodniania faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jedynie zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 organ udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że po 10 lipca 2015 r. zarówno na podstawie przepisów prawa unijnego, jak i prawa krajowego, niedopuszczalne było dokonanie przez skarżącego (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) usunięcie tych braków w złożonym wniosku o płatność. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie płatności wpłynął do biura organu w dniu 15 czerwca 2015 r. co oznaczało skrócenie terminu do usuwania braków (zgłoszenia poprawek, uzupełnień). Tym samym beneficjent, z przyczyn leżących po jego stronie, zwiększył ryzyko uchybienia terminowi do usuwania braków, a równocześnie skrócił termin do skutecznego stwierdzenia przez organ braków wniosku, a tym samym – do poinformowania strony o stwierdzonych brakach i do dokonania uzupełnień (poprawek) po otrzymaniu takiej informacji – z uwagi na nieprzekraczalny termin do ich dokonywania (10 lipca 2015 r.) Ponadto jeżeli nawet organ żądał od strony dokumentów świadczących o kwalifikowalności po terminie ostatecznym na składanie takich dokumentów, to powyższe nie może sankcjonować sytuacji będącej naruszeniem art. 13 przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, tj. możliwości skutecznego złożenia takich dokumentów po ostatecznym terminie wskazanym w przepisie unijnym.
Nie okazały się też skuteczne zarzuty naruszenia art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. dotyczące możliwości korygowania oczywistych błędów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, jak trafnie przyjęto, nie występowały błędy oczywiste, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.
Niewypełnienie przez stronę rubryki nr 08 i niezłożenie dowodów określonych w przepisach o płatnościach nie miało więc charakteru oczywistego, możliwego do wykrycia na podstawie na podstawie dokumentacji wniosku. Brak wniosku złożonego przez skarżącego polegał na niewypełnieniu spornego pola 08, które to pole jest wypełniane tylko w sytuacji gdy beneficjent wykonuje działalność wykluczoną i jest rolnikiem aktywnym zawodowo. Tym samym niewypełnienie tego pola wniosku nie świadczy o braku wniosku w przypadku gdy organ na danym etapie postępowania nie posiada informacji o prowadzeniu takiej działalności przez beneficjenta. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie takiego braku na etapie kontroli formalnej wniosku sprowadzającej się do sprawdzenia czy wszystkie konieczne rubryki zostały wypełnione. Brak wypełnienia pola 08 wniosku i niezłożenie dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ma więc charakteru oczywistego, nie można zatem przyjąć, że jest łatwy do stwierdzenia. Brak taki zostaje ujawniony przez organ jedynie na dalszym etapie sprawdzania wniosku i to już w trakcie kontroli administracyjnej.
Rolnik ubiegający się o płatność nie jest bowiem, jak słusznie zauważa organ, zobowiązany bezwzględnie do zakreślenia pola 08. Zakreślić pole 08 wniosku o płatność rolnik winien wówczas gdy prowadzi tzw. działalność wykluczoną.
Tym samym skoro skarżąca spółka jako rolnik aktywny zawodowo prowadząc usługi w zakresie działalności wykluczonej – nie wypełniła pola 08 wniosku oraz w terminie zakreślonym do składania wniosku o przyznanie płatności, nie przedłożyła dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego na okoliczność spełnienia przesłanek do otrzymania płatności OB na rok 2015, mimo prowadzenia działalności wykluczonej, nie spełniła warunków do przyznania wnioskowanej pomocy.
W konsekwencji powyższych rozważań również niezasadny staje się zarzut naruszenia art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów, który skarżąca, jak wynika z jego uzasadnienia, upatruje wyłącznie w tym, że mimo iż spełniła przesłanki do przyznania płatności OB (w tym kryterium rolnika aktywnego) Sąd I instancji uznał negatywne dla niej rozstrzygnięcia organów za zgodne z prawem.
Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł wydano stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)