Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2977/16, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] września 2016 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 15 czerwca 2015 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364), wraz z załącznikami graficznymi.
Podczas kontroli wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że spółka prowadzi działalność nierolniczą w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co mogło stanowić okoliczność wyłączającą przyznanie płatności. Równocześnie organ zauważył, że strona nie wypełniła wniosku w zakresie pola nr 08. Na wezwanie organu strona wyjaśniła, że nie prowadziła żadnej z wykluczonych działalności oraz złożyła wymagane dokumenty.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2015. Uzasadniając odmowę, wyjaśnił, że we wskazanym w ustawie terminie składania wniosku, tj. do 15 czerwca 2015 r. spółka prowadziła działalności nierolniczą z tzw. "negatywnej listy" określonej w art. 9 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, nie zaznaczyła we wniosku pola 08 oraz nie przedstawiła w terminie złożenia wniosku dokumentów, o których mowa w § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku złożenia wniosku po 15 czerwca 2015 r. lecz do 10 lipca 2015 r. wobec wnioskodawcy stosuje się sankcje terminowe w wysokości stanowiącej 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. W przypadku złożenia wniosku po 10 lipca 2015 r. wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia – stosownie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.
Zdaniem organu odwoławczego, spółka prowadziła działalność nierolniczą z "negatywnej listy", a mianowicie administrowała stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi oraz prowadziła działalność obiektów sportowych. Dodatkowo we wniosku o przyznanie płatności nie zaznaczyła na pierwszej stronie pola 08, w którym wnioskodawca oświadcza, czy jest rolnikiem aktywnym zawodowo prowadzącym działalność nierolniczą objętą "negatywną listą" oraz nie załączyła do wniosku dokumentów potwierdzających status rolnika aktywnego zawodowo. Organ II instancji wyjaśnił, że prowadzenie negatywnej działalności nie musi prowadzić do odmowy przyznania płatności ONW, o ile wnioskodawca spełnia kryteria rolnika aktywnego zawodowo i uprawdopodobni tę okoliczność przedstawiając stosowne – wskazane we właściwych przepisach prawa dokumenty. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedłożyła dokumenty już po wygaśnięciu terminu składania wniosków. Wobec tego, zdaniem organu, złożenie wniosku oraz przedstawienie wymaganych dokumentów po terminie stanowi o niedopuszczalności wniosku i skutkuje odmową przyznania płatności ONW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.
Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy zagadnienia, czy organ administracji zasadnie odmówił przyznania płatności ONW w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie kompletnego wniosku oraz dokumentów wymaganych przepisami prawa, pomimo że spółka spełniała w dniu jego wniesienia przesłanki przyznania płatności ONW, a więc była rolnikiem aktywnym zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013, co zostało stwierdzone w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez organy administracji już po złożeniu wniosku.
WSA podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym pomoc w postaci płatności ONW może zostać przyznana jedynie podmiotowi, który złoży wniosek wraz z wymaganymi oświadczeniami oraz dokumentami w przewidzianym przepisami prawa terminie, tj. w niniejszej sprawie do 15 czerwca 2015 r.
W sprawie nie jest sporne, że we wniosku strona nie wypełniła pola 08, a więc nie wskazała, że jest rolnikiem czynnym zawodowo wykonującym negatywną działalność rolną. Złożenie oświadczenia o wskazanej treści, poprzez zaznaczenie właściwego pola na formularzu warunkowało przyznanie płatności ONW, pomimo występowania przesłanki wykluczającej, tj. prowadzenia przez spółkę działalności negatywnej wymienionej w art. 9 ust 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Nie jest również sporne, że do wniosku spółka nie załączyła dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, pozwalających uznać, że jest ona rolnikiem czynnym zawodowo.
Mając na uwadze znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa oraz ustalony stan faktyczny, Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności ONW za 2015 r. nie mógł zostać oceniony pozytywnie, ponieważ nie został kompletnie złożony w koniecznym do jego uwzględnienia terminie. W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wynik postępowania w sprawie spełnienia przez spółkę kryteriów przyznania płatności ONW, w tym kryterium rolnika aktywnego zawodowo.
WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.)., art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) oraz art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.).
W ocenie Sądu, brak wypełnienia pola nr 08 wniosku o przyznanie płatności ONW należy potraktować jako brak – wadę treści merytorycznej wniosku. Nie wypełniając wskazanej części wniosku, strona nie złożyła pełnego oświadczenia co do swojej sytuacji prawnej, istotnej w procedurze weryfikacji wniosku. Niezakreślenie pola 08 wniosku było równoznaczne z oświadczeniem, że strona nie jest rolnikiem aktywnym zawodowo prowadzącym działalność negatywną, co determinowało dalsze czynności organów administracji. W ocenie Sądu nie był to błąd oczywisty, który mógł zostać stwierdzony, skorygowany i dostosowany przez właściwy organ bezpośrednio po złożeniu wniosku, tym bardziej, że strona pierwotnie nie dołączyła do wniosku dokumentów wymaganych od rolnika aktywnego zawodowo prowadzącego działalność wykluczoną.
Zdaniem WSA, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organy administracji art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014.
Z dokumentu wniosku nie wynikało wprost, że strona jest rolnikiem aktywnym zawodowo, ani też nie wynikało, że prowadzi jedną z wykluczonych działalności. Wobec złożenia przez stronę wniosku o określonej treści nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że organ w terminie jego złożenia wiedział, że spółka jest rolnikiem czynnym zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013. Istotne jest to, że strona do złożonego w dniu 15 czerwca 2015 r. wniosku nie załączyła dokumentów potwierdzających spełnienie kryterium rolnika aktywnego zawodowo.
W świetle powyższego organ rozpoznający wniosek nie mógł bezpośrednio zidentyfikować, czy brak zakreślenia pola nr 08 stanowi oczywisty błąd. W konsekwencji Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem, że wskazany błąd powinien zostać stwierdzony przez organ w toku kontroli wniosku oraz skorygowany i poprawiony przez spółkę w dowolnym czasie po jego złożeniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 z późn. zm.; dalej: u.w.r.o.w.) poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności pomimo ustalenia, iż strona spełnia wszystkie kryteria konieczne dla przyznania płatności, w tym kryterium rolnika aktywnego zawodowo, Sąd podkreślił, że opisana ocena dokonana została już po upływie terminu do złożenia wniosku, tj. po 15 czerwca 2015 r. Ustalenie, iż strona spełniała kryterium rolnika aktywnego zawodowo pomimo prowadzenia "działalności negatywnej" nie mogło przesądzić o pozytywnej weryfikacji wniosku w sytuacji, w której wniosek nie został wniesiony prawidłowo, ponieważ złożono go po upływie zawitego terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie:
- 1) art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.);
- 2) art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.);
- 3) art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014- 2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.);
- 4) art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju
- - poprzez ustalenie w zaskarżonym wyroku, że jest zgodna z prawem odmowa przyznania płatności ONW pomimo ustalenia przez organ administracji oraz Sąd I instancji, że strona spełnia wszystkie kryteria konieczne dla przyznania płatności w tym kryterium rolnika aktywnego zawodowo.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca wskazała, że w świetle tego, iż Agencja przeprowadziła kontrolę poprzez sprawdzenie kodów PKD spółki, a kontrolę taką pracownicy organu mogli przeprowadzić w dowolnym momencie (również przy składaniu wniosku przez stronę), brak stanowiący podstawę odmowy przyznania pomocy był brakiem oczywistym, który mógł zostać stwierdzony przez organ bezpośrednio po złożeniu wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz stosownego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 18 maja 2021r.
Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna natomiast zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.
W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej wskazane zostały jako mające oparcie wyłącznie w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie wskazanych w petitum środka prawnego przepisów: art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013, art. 4 rozporządzenia 809/2014, art. 9 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy o wspieraniu Skarżący jednocześnie nie podnosi zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Za taki można jednakże uznać zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (ustawy PROW 2014-2020). Należy jednakże zauważyć, że art. 23 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie ma zastosowania w powyższej sprawie, gdyż dla sprawy dotyczącej płatności ONW zastosowanie ma odpowiedni przepis ustawy PROW 2014-2020 tj. przepis art. 25 ust 1-2 tego aktu, którego naruszenia skarżący nie zarzuca. Wskazany zaś przez kasatora jako naruszony art. 21 ustawy PROW 2014-2020, dotyczy stosowania przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich ale w zakresie przestrzegania wymogów w zakresie wzajemnej zgodności. Natomiast reguły dotyczące postępowania w sprawie przyznania pomocy w ustawie PROW 2014-2020 wyznacza art. 27 tego aktu.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził zgodność z prawem decyzji Dyrektora ARiMR w Warszawie z [...] września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania [A] Sp. z o.o. płatności ONW na rok 2015.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym pomoc w postaci płatności ONW może zostać przyznana jedynie podmiotowi, który złoży wniosek wraz z wymaganymi oświadczeniami oraz dokumentami w przewidzianym przepisami prawa terminie, tj. w niniejszej sprawie do 15 czerwca 2015 r.
W sprawie, jak wskazano nie jest sporne, że we wniosku strona nie wypełniła pola 08, a więc nie wskazała, że jest rolnikiem czynnym zawodowo wykonującym negatywną działalność rolną. Nie jest również sporne, że do wniosku spółka nie załączyła dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, pozwalających uznać, że jest ona rolnikiem czynnym zawodowo. W tej sytuacji WSA stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności ONW za 2015 r. nie mógł zostać oceniony pozytywnie, ponieważ nie został kompletnie złożony w koniecznym do jego uwzględnienia terminie. W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wynik postępowania w sprawie spełnienia przez spółkę kryteriów przyznania płatności ONW, w tym kryterium rolnika aktywnego zawodowo.
Spółka natomiast swoje uprawnienie do płatności opiera na działaniu organu I instancji, który pomimo upływu terminu na składanie wszelkich dokumentów świadczących o spełnieniu warunków do otrzymania płatności w dniach 14 stycznia 2016 r. i 14 czerwca 2016 r. wzywał stronę do przedstawienia takich dokumentów, a skarżąca w wykonaniu tych wezwań złożyła dokumentację świadczącą o kwalifikowalności do płatności. Ponadto skarżąca zarzuca organowi, że mógł wezwać stronę wcześniej do uzupełnienia braków wniosku, co spowodowałoby uzupełnienie braków w terminie. Podnosi również, że brak zakreślenia pola 08 wniosku stanowił błąd oczywisty.
W ocenie NSA powyższe zarzuty są nieusprawiedliwione.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo jest położonej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. Zgodnie z art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.
Przepis art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 stanowi, że nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych i prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. W stosownych przypadkach państwa członkowskie mogą na podstawie obiektywnych i nie dyskryminujących kryteriów zadecydować o dodaniu do listy w akapicie pierwszym wszelkich innych podobnych nierolnicznych przedsiębiorstw lub rodzajów działalności, a następnie mogą zadecydować o usunięciu tych dodatków. Osobę lub grupę osób objętych akapitem pierwszym art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 uważa się jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie, udokumentuje, że:
- - roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5% całości przychodów uzyskanych przez na z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowych, za który dowody są dostępne:
- - jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego: lub
- - jej główną działalnością gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej.
Za taką osobę uznano skarżącą spółkę czego zresztą strona nie kwestionuje.
Konsekwencją zaś przyjęcia, że spółka jako rolnik aktywny zawodowo prowadziła działalność wykluczającą w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 był obowiązek wypełnienia przez nią w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015 r. pola nr 08 wniosku - oświadczenia, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, pomimo, że prowadzi działalność wykluczoną i dołączenia do wniosku dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 13 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 wnioski oraz wymagane dokumenty wraz z wnioskiem o przyznanie płatności w 2015 roku (w tym wniosku o płatność ONW) należało złożyć w terminie do 15 czerwca 2015 roku.
Z wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, złożenie wniosku o przyznanie płatności po dniu 15 czerwca 2015r. lecz do dnia 10 lipca 2015r. prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których rolnik był uprawniony, jeżeli wniosek o pomoc został złożony w terminie. Natomiast wniosek złożony po dniu 10 lipca 2015 roku nie jest rozpatrywany, czego konsekwencją jest pozbawienie rolnika płatności na rok 2015. Z uwagi na powyższe po 10 lipca 2015 roku – zarówno na podstawie przepisów unijnych jak i krajowych – niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków) w złożonym wniosku o płatność. Termin ten dotyczy również dokumentów, które należy złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności (art. 13 ust 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014).
Intencja ustawodawcy unijnego nakazująca dokonanie takiej wykładni przepisów dotyczących terminów składania wniosków o przyznanie płatności została wyrażona w motywie 15 preambuły do powyższego rozporządzenia Komisji (UE). Zgodnie z tym wskazaniem przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów.
Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) na organy ARiMR (kierownika biura powiatowego) nałożono obowiązek niezwłocznego poinformowania rolnika – w przypadku gdy złożony przez niego wniosek o przyznanie płatności w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, nie czyni wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. – o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na strony – beneficjentów pomocy – został nałożony obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek: ciężar udowodniania faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jedynie zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 organ udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że po 10 lipca 2015 r. zarówno na podstawie przepisów prawa unijnego, jak i prawa krajowego, niedopuszczalne było dokonanie przez skarżącego (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) usunięcie tych braków w złożonym wniosku o płatność. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie płatności wpłynął do biura organu w dniu 15 czerwca 2015 r. (nota bene niewłaściwego miejscowo) co oznaczało skrócenie terminu do usuwania braków (zgłoszenia poprawek, uzupełnień). Tym samym beneficjent, z przyczyn leżących po jego stronie, zwiększył ryzyko uchybienia terminowi do usuwania braków, a równocześnie skrócił termin do skutecznego stwierdzenia przez organ braków wniosku, a tym samym – do poinformowania strony o stwierdzonych brakach i do dokonania uzupełnień (poprawek) po otrzymaniu takiej informacji – z uwagi na nieprzekraczalny termin do ich dokonywania (10 lipca 2015 r.) Ponadto jeżeli nawet organ żądał od strony dokumentów świadczących o kwalifikowalności po terminie ostatecznym na składanie takich dokumentów, to powyższe nie może sankcjonować sytuacji będącej naruszeniem art. 13 przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, tj. możliwości skutecznego złożenia takich dokumentów po ostatecznym terminie wskazanym w przepisie unijnym.
Nie okazały się też skuteczne zarzuty naruszenia art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. dotyczące możliwości korygowania oczywistych błędów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, jak trafnie przyjęto, nie występowały błędy oczywiste, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.
O kwalifikowalności błędu jako oczywistego decydują obiektywne okoliczności i charakter błędu. W sprawie błąd zaś został wykryty nie na podstawie informacji zawartych we wniosku, lecz podczas weryfikacji wnioskodawcy w zakresie prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej według kodów PKD.
Niewypełnienie przez stronę rubryki nr 08 i niezłożenie dowodów określonych w przepisach o płatnościach nie miało więc charakteru oczywistego, możliwego do wykrycia na podstawie na podstawie dokumentacji wniosku. Brak wniosku złożonego przez skarżącego polegał na niewypełnieniu spornego pola 08, które to pole jest wypełniane tylko w sytuacji gdy beneficjent wykonuje działalność wykluczoną i jest rolnikiem aktywnym zawodowo. Tym samym niewypełnienie tego pola wniosku nie świadczy o braku wniosku w przypadku gdy organ na danym etapie postępowania nie posiada informacji o prowadzeniu takiej działalności przez beneficjenta. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie takiego braku na etapie kontroli formalnej wniosku sprowadzającej się do sprawdzenia czy wszystkie konieczne rubryki zostały wypełnione. Brak wypełnienia pola 08 wniosku i niezłożenie dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ma więc charakteru oczywistego, nie można zatem przyjąć, że jest łatwy do stwierdzenia. Brak taki zostaje ujawniony przez organ jedynie na dalszym etapie sprawdzania wniosku i to już w trakcie kontroli administracyjnej.
Rolnik ubiegający się o płatność nie jest bowiem, jak słusznie zauważa organ, zobowiązany bezwzględnie do zakreślenia pola 08. Zakreślić pole 08 wniosku o płatność rolnik winien wówczas gdy prowadzi tzw. działalność wykluczoną.
Tym samym skoro skarżąca spółka jako rolnik aktywny zawodowo prowadząc usługi w zakresie działalności wykluczonej – nie wypełniła pola 08 wniosku oraz w terminie zakreślonym do składania wniosku o przyznanie płatności, (a tylko w tym terminie mogła to uczynić), nie przedłożyła dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego na okoliczność spełnienia przesłanek do otrzymania płatności ONW na rok 2015, mimo prowadzenia działalności wykluczonej), nie spełniła warunków do przyznania wnioskowanej pomocy.
W konsekwencji powyższych rozważań również niezasadny staje się zarzut naruszenia art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów, który skarżąca, jak wynika z jego uzasadnienia, upatruje wyłącznie w tym, że mimo iż spełniła przesłanki do przyznania płatności ONW (w tym kryterium rolnika aktywnego) Sąd I instancji uznał negatywne dla niej rozstrzygnięcia organów za zgodne z prawem.
Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł wydano stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)