Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1982/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 388/17, oddalił skargę B. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co dotyczy art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż spełnione zostają wszystkie przesłanki uchylające obowiązek zwrotu kwot pobranych przez skarżącego, w szczególność brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżący mógł wykryć błąd organu;
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
4. 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły skutkować korzystnym dla skarżonego rozstrzygnięciu. I w konsekwencji sąd oparł stan faktyczny sprawy wyłącznie na fotografiach satelitarnych (ortofotomapach) nieruchomości, błędnie przyjmując przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego;
5. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji dokonał dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i podobnie jak organ:
6. - przyjął, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, co skutkowało przyjęciem, iż grunt nie kwalifikuje się do przyznania płatności;
7. - w sposób sprzeczny z zasadami logiki przyjął, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem. W sytuacji gdy, to organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i zdjęciami ortofotomapami, a skarżący w ramach procedury uproszczonej kontynuował wniosek na kolejny rok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, znajdującego się pod sygn. akt WSA II SA/Go 388/17 – decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018 r. Na okoliczność tego, że w analogicznej sprawie dotyczącej skarżącego w wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu ustalono, że zaskarżona przez skarżącego decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest wadliwa z uwagi na fakt nieuwzględnienia całego obszaru kwalifikującego się do płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 22 listopada 2017 r., II SA/Go 388/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze. [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Krośnie Odrzańskim wpłynął wniosek B. S. o przyznanie płatności na rok 2014. Wnioskodawca zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 58,12 ha. W wyniku weryfikacji wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo lubuskie, powiat Krosno Odrzańskie, gmina Bytnica, obręb ewidencyjny Dobrosułów) powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej (3,00 ha) i wynosi 2,59 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,41 ha.

W oparciu o powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w wysokości 51.990,59 złotych do powierzchni 57,71 ha. Następnie [...] grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił B. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznanych na mocy wskazanej decyzji. Ustalono bowiem nieprawidłowości w stosunku do działki ewidencyjnej nr, na której B. S. zadeklarował działkę rolną E, które zostały stwierdzone w wyniku aktualizacji danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, przeprowadzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych [...] czerwca 2014 r. W oparciu o zaktualizowane dane Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], na której B. S. zadeklarował działkę rolną E, zgłoszono powierzchnię, która ze względu na swój charakter (zalesienia/zadrzewienia) nie kwalifikuje się do płatności, z związku z powyższym działka rolna E położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 41,41 ha jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (26,17 ha) o 15,24 ha.

Strona zawyżyła powierzchnię kwalifikującą się do płatności o 15,65 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 36,85%. To ustalenie skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu całości pobranych płatności przyznanych B. S. decyzją z [...] stycznia 2015 r. w wysokości 51.990,59 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego kasator zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże z tym, że WSA przyjął do rozpoznania skargi nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie na ortofotomapach i błędnie przerzucono ciężaru dowodu na skarżącego.

Ponadto nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, a także nielogicznie przyjęto, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem, w sytuacji gdy organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i zdjęciami.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że takie same zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował w skardze do WSA. W zaskarżonym wyroku odniesiono się do tych zarzutów w sposób szczegółowy. WSA najpierw wskazał na stosowne regulacje regulujące te kwestie (art. 12 ust. 2, 3 i ust. 4 rozporządzenia 1122/2009, art. 19 ust. 2, art. 20 rozporządzenia 73/2009). Następnie wskazał – z powołaniem się na orzecznictwo wspólnotowe i krajowe (p. wyroki: TSUE z 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 i NSA z 6 czerwca 2012 r.) – że podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia kontroli organów dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez wnioskodawcę jako użytkowane rolniczo ma ortofotomapa cyfrowa, która stanowi najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Zasadniczo zatem przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu.

Przy czym WSA wyraźnie podkreślił, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę.

W skardze kasacyjnej takich konkretnych dowodów, podważających w sposób logiczny i przekonywujący ustalenia organów, zaaprobowane przez WSA, nie przedstawiano. Bowiem zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie w zakresie prawidłowości odczytu danych na podstawie ortofotomap z uwagi na spadek kontrastu zdjęć, błędy osoby obsługującej sprzęt, są wyłącznie rozważaniami teoretycznymi niepotwierdzonymi żadnymi dowodami. Prawidłowo zatem WSA uznał, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów zwłaszcza, gdy skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tych ustaleń poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych. Realizacja zasady prawdy obiektywnej nie wymaga bowiem od organów przeprowadzenia dowodów na potwierdzenie faktów już wykazanych innymi wiarygodnymi dowodami, tj. dowodem w postaci ortofotomapy.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa.

Wskazać należy, że WSA w tym zakresie przedstawił szeroki wywód, którego skarżący kasacyjnie nie zauważa, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepisy rozporządzenia dopuszczają występowanie średnio do 50 drzew na 1 ha powierzchni działki, co oznacza dopuszczalność co najwyżej 1 drzewa na 200 m2 powierzchni. Przepisy te dopuszczają też występowanie drzew i krzewów niepodlegających wycięciu jednak nie oznacza to, że do płatności mogą być deklarowane grunty pokryte zwartymi zadrzewieniami wykluczającymi prowadzenie deklarowanej produkcji rolnej zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Na wydrukach graficznych teren zadrzewiony jest wyraźnie uwidoczniony. W sprawie szczegółowo też zaprezentowano reguły dokonywania analizy ortofotomapy, zależnie od jej skali, zliczania pikseli, będących najmniejszymi elementami obrazu cyfrowego.

W związku z tym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do złamania zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). WSA prawidłowo stwierdził, że organy wskazały na dowody, na których oparto ustalenia faktyczne, tj. system identyfikacji działek rolnych. Dokumenty te zostały poddane ocenie, które oparta została na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego myślenia.

W tym miejscu należy odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, dowodu z decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018r. Jest to wniosek nieuzasadniony z przyczyn proceduralnych.

Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2015 r., II FSK 1195/12; z 2 września 2016 r. II GSK 544/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty do jej rozpoznania przez WSA w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony. Zatem taki stan faktyczny będzie podstawę do oceny zastosowania w sprawie przepisów materialnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasad wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.U. UE L.2009.316.65.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. swoje stanowisko w tym zakresie wszechstronnie uzasadnił (str. 13-15).

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek ustalenia, czy pobrane środki publiczne zostały pobrane nienależnie lub nadmiernie. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny prawidłowości ustalenia, że działka ewidencyjna nr [...] ze względu na swój charakter (zalesienia/zadrzewienia) nie kwalifikuje się do płatności, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 51.990,59 złotych.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz nie podważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ponadto, stawianie Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzutu akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostały rozpoznane trzy spraw o podobnym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu w przyczynieniu się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Ponadto podyktowane to było wnioskiem skarżącego kasacyjnie o zwolnienie z kosztów sądowych z uwagi na trudną sytuację materialną. Miarkowanie polegało na zasądzeniu kosztów zastępca procesowego w wysokości 1.000 zł zamiast 4.050 zł.