Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 242/19 po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: 1. uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2018;
- 2. zasądził od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M. P. kwotę 200 złotych tytułem kosztów postępowania.
Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz w związku z art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej M. P. przyznania płatności do uprawy buraków cukrowych na rok 2018 r. będące wynikiem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu miało to istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienia braków wniosku w terminie umożliwiającym, jego merytoryczne rozpoznanie podczas gdy brak poinformowania strony przez organ i tak nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzj, gdyż po dniu [...] lipca 2018 r. organ nie miał już obowiązku informowania strony o brakach wniosku z uwagi na upływ terminów w jakich można było dokonać poprawek wniosku, skoro zaś do wniosku strony nie załączono kompletnej umowy kontraktacji, zasadnie więc organy odmówiły stronie płatności. W dniu wydania decyzji przez Kierownika, fakt upływu terminów na uzupełnienie był oczywisty. Również Dyrektor jako organ II instancji nie mógł uchylić decyzji organu I instancji z powodu braku poinformowania strony o brakach, co stanowiłoby naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, w którym to przepisie sformułowany jest nakaz odstąpienia od informowania strony o brakach, w przypadku upływu terminu w jakim poprawki mogłyby być dokonane. Nadto brak informowania strony przez organ I instancji nie mógł skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków określony w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy jest terminem, który nie podlega przywróceniu, jest więc terminem nieprzekraczalnym. Wbrew zatem temu co twierdzi Sąd, bez znaczenia pozostaje to, że rolnik nie został poinformowany o brakach, gdyż kluczowe znaczenie ma bowiem upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność, co pozostaje niezależne od faktu czy organ informował czy też nie rolnika o brakach wniosku. Niezastosowanie przez organ art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie może bowiem prowadzić do przywrócenia terminu do otrzymania płatności.
- II. naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE E 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że rozpatrzenie wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych powinno nastąpić z uwzględnieniem znajdującej się w aktach sprawy, dołączonej dopiero na etapie odwołania umowy kontraktacyjnej, podczas gdy braki wniosku, w tym dostarczenie kompletnej umowy kontraktacyjnej mogą zostać uzupełnione, poprawione w nieprzekraczalnym terminie określonym w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach i w przepisach unijnych tj. art. 13 rozporządzenia 640/2014. Po tym terminie nie jest możliwe złożenie wniosku ani jego uzupełnienie. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny a zatem konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności a zatem nie jest możliwym przyznanie pomocy w oparciu o dokument umowy kontraktacji buraków cukrowych, złożony po dniu 10 lipca 2018 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 3 Sygn. akt I GSK 1694/18 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Z przepisu tego wynika, że jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a., czyli braki wniosku dotyczą materii innej niż adres wnoszącego, na kierowniku biura powiatowego Agencji spoczywa obowiązek polegający na tym, że niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Zastrzeżenie zawarte na końcu tego przepisu "chyba że termin ten upłyną" zwalnia organ administracyjny od realizacji ww. obowiązku informacyjnego.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.
Dodać należy, że z art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika wprost, iż art. 64 § 2 K.p.a. nie stosuje się. W tym przypadku zasady postępowania z wnioskami zawierającymi określone braki reguluje art. 23 ustawy o płatnościach.
Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Stanie na straży praworządności oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne został zobowiązany do dbania o zgodność z prawem czynności podejmowanych w toku prowadzonego postępowania.
Przechodząc do niekwestionowanego w tej sprawie stanu faktycznego należy zauważyć, że wniosek o płatność wpłynął do organu pierwszej instancji już w dniu 4 maja 2018 r. Natomiast ostateczny termin do składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 upłyną dopiero 10 lipca 2018 r. Zestawie wskazanych powyżej dat pozwala na dokonanie oceny zachowania organu administracyjnego z perspektywy art. 23 ustawy o płatnościach i wynikającego z tej regulacji, spoczywającego na organie administracyjnym, obowiązku informacyjnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej wskazanych okolicznościach organ administracyjny nie tylko zaniechał niezwłocznego poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, ale w ogóle nie dokonał takiej czynności. Takie zaniechanie, w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości treścią art. 23 ustawy o płatnościach należy ocenić jako naruszenie tego przepisu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Pomiędzy 4 maja 2018 r., a 10 lipca 2018 r., a zatem przez ponad 50 dni, na organie administracyjnym spoczywał obowiązek informacyjny przewidziany w art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Dopiero z upływem 10 lipca 2018 r. obowiązek ten wygasł.
W skardze kasacyjnej zawarto stanowisko, że "bez znaczenia pozostaje, to że rolnik nie został poinformowany o brakach, gdyż kluczowe znaczenie ma bowiem upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność, co pozostaje niezależne od faktu, czy organ informował czy też nie rolnika o brakach wniosku".
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza materialnoprawny charakter terminu do złożenia kompletnego wniosku o płatność. Jednakże wyżej wymienione stanowisko należy ocenić jako godzące w uregulowaną w 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) – sprzeczne z prawem zaniechanie przez organ administracyjny realizacji obowiązku informacyjnego dotyczącego korzystania przez jednostkę ze swoich praw w czasie ograniczonym terminem materialnoprawnym nie może wywołać skutku prawnego w postaci uchybienia tego terminu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano stanowisko, potwierdzające regułę, zgodnie z którą niedopuszczalne jest podnoszenie przez organ zarzutu, iż wniosek wszczynający postępowanie został złożony po terminie, skoro fakt ten został sprowokowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny jeszcze przed upływem terminu, w którym jej czynności były prawnie skuteczne. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) (zob. wyrok NSA z 20.04.2000 r., V SA 1609/99).
W konsekwencji w ślad za uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych z uwzględnieniem znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kompletnej umowy kontraktacji na kampanię 2018/2019.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.