Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3268/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
[A.] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia,
- 2. Naruszenie prawa materialnego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, WSA w Warszawie naruszył przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), a mianowicie w sposób błędny lub w ogóle nie dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że nie można uznać pism kierowanych do skarżącej w roku 2012 przez Instytucję Pośredniczącą i Zarządzająca a mianowicie pism z [...] czerwca i [...] listopada za decyzje administracyjne.
Sąd przytoczył jedynie tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2014 roku. Pominął całkowicie jej uzasadnienie, zgodnie, z którym między innymi "ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą i pośredniczącą, jest etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych".
Ustalenie wysokości i kwoty korekty, stanowią element stanu faktycznego sprawy, będącej podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Korekta finansowa oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odmienne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą związane, bowiem korekta przedkłada się na zwrot środków.
Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która stanowi okoliczność faktyczną zwrotu (uchwała NSA z dnia 27.10.2014 r., sygn. akt II GPS 2/14).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy orzekaniu naruszył ponadto przepis prawa materialnego, a mianowicie: art. 207 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), a który to przepis został przywołany tak w postępowaniu w roku 2012 (i w tym roku zakończonym) oraz w roku 2016 (stan faktyczny sprawy w tych latach był identyczny).
Ustęp 8 wymienionego wyżej przepisu, stanowi o kwocie zwrotu środków, natomiast ust. 9 o postępowaniu w przypadku bezskutecznego upływu 14 dniowego terminu do ich zwrotu. Tym samym w sprawie mowy być nie może o braku "wyraźnej podstawy prawnej" upoważniającej instytucje Wdrażającą i Pośrednicząca do rozpatrywania kwestii nałożonej korekty.
Sąd naruszył również art. 8 k.p.a., ustalający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Za naruszającą tą zasadę zalicza się między innymi: zmienność poglądów prawnych wyrażonych nie tylko w decyzjach, lecz także stanowiskach organów administracji wydanych na podstawie tych samych stanów faktycznych (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r. OSNA z 1999 r. nr 1 poz. 27).
W niniejszej sprawie nastąpiła oczywista sprzeczność stanowiska organów: Pośredniczącego i Wdrażającego przy takim samym stanie faktycznym w roku 2016 jak w roku 2012. Tym samym Sąd sprawując kontrolę legalności winien był zastosować środek określony w art.145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 2 lipca 2021 r.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
Z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.2014 r., II GPS 2/14 wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W konkluzji rozważań zaprezentowanych w uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.
Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że korekta finansowa jako działanie organu administracyjnego nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. Korekta finansowa wskazywana jest natomiast jako "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe", o którym mowa w art. 27 lit. b) rozporządzenia Komisji 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jest to zatem wstępna ocena pisemna wykonana przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzająca, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego.
Powyższe spostrzeżenie oznacza, że korekta finansowa nie wywołuje skutków prawnych takich jakie wywołuje decyzja administracyjna ostateczna, w tym związanych z jej trwałością w obrocie prawnym. W konsekwencji istnieje możliwość dokonania ponownej kontroli beneficjenta, która może zakończyć się ustaleniami odmiennymi od tych, które zostały ustalone w pierwotnej korekcie finansowej. Nałożenie korekty finansowej w przypadku późniejszego podwyższenia należności do zwrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji ustalającej kwotę do zwrotu.
Należy wskazać, że skoro pierwsza korekta finansowa nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, takie działanie organu administracyjnego nie korzysta z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie beneficjent w następstwie takiej korekty finansowej nie zyskuje uzasadnionych oczekiwań związanych z trwałością tej korekty.
Odnosząc się do kwestii zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, należy podkreślić, że w tej konkretnej sprawie nie stanowiła ona przeszkody ażeby w tym samym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do tych samych nieprawidłowości organ administracyjny mógł dokonać ponownej korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Otóż zasada pogłębiania zaufania ma swoje granice. Trudno jest, powołując się na zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych zaakceptować sytuację, w której bezpośrednim efektem zastosowania tej zasad byłoby utrzymanie stanu sprzecznego z prawem w przypadku, gdy nie ma regulacji wprost zakazujących działania organu w formie decyzji administracyjnej. W tej sprawie organ administracyjny doszedł do wniosku, że pierwsza korekta finansowa została dokonana z naruszeniem prawa i w związku z powyższym konieczna jest kolejna korekta finansowa, tym razem zgodna z prawem. Zatem działanie organu w tej sprawie wiązało się z koniecznością ukształtowania sytuacji prawnej jednostki zgodnie z prawem.
W związku z powyższym Sąd I instancji nie naruszył art. 207 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.