Postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., I GSK 2012/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. w P.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1408/22 w zakresie odrzucenia skargi

Skład

sędzia NSA Małgorzata Grzelak przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi A S.A. w P. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przyznanie finansowania programowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1408/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A S. A. w P. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przyznanie finansowania programowego.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2022 r. A S.A. z siedzibą w W. (dalej: PFR) odrzucił wniosek spółki o udzielenie finansowania w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm".

Wobec powyższego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że zaskarżone pismo stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że pismo z [...] kwietnia 2022 r. nie stanowi aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej.

Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd podał, że celem projektu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" było zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. nr 51/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju.

Spółka złożyła w dniu [...] września 2021 r. wniosek o udzielenie finansowania w ramach ww. programu. Przystąpienie do programu poprzedzone zostało akceptacją przez Skarżącą warunków i zasad ubiegania się i udzielania przez PFR finansowania programowego, zawartych w treści Regulaminu oraz Dokumentach Finansowania Programowego. Tymczasem w Regulaminie wyraźnie wskazano, iż złożenie przez przedsiębiorcę wniosku nie oznacza automatycznego zakwalifikowania się do udziału w programie, w tym nie oznacza przyznania przedsiębiorcy finansowania programowego w kwocie i w ramach instrumentu podanego przez niego w formularzu wniosku (§ 9 pkt 3 Regulaminu).

Ponadto w § 9 ust. 10 Regulaminu zaznaczono, iż "Przedsiębiorca przyjmuje do wiadomości i akceptuje, że złożenie wniosku nie kreuje po jego stronie roszczenia o udzielenie Finansowania Programowego oraz że decyzja PFR w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia Finansowania Programowego jest oparta na Zasadzie Racjonalnej Uznaniowości".

Jednocześnie procedura rozpoznawania wniosków w ramach programu nie przewidywała drogi odwoławczej, a to z uwagi na nadzwyczajny charakter programu, jak również cel zapewnienia podstawowego założenia programu, jakim jest efektywność i szybkość rozpoznawania wniosków, w interesie wszystkich aplikujących przedsiębiorców (§ 4 ust. 7 Regulaminu).

Dodatkowo PFR występował w relacji z beneficjentami programu jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji publicznej. PFR nie wykonywał też w ramach realizacji programu jakichkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, jako że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania miał charakter czysto cywilnoprawny. Udzielenie finansowania następowało bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej.

Cywilnoprawny charakter relacji pomiędzy Wnioskodawcą a PFR, potwierdzają także postanowienia § 9 ust. 5 Regulaminu, które obejmują akceptację Wnioskodawcy co do faktu, iż żadne postanowienie Regulaminu, innych Dokumentów Programowych, umów jak również formularz wniosku i możliwość jego wypełnienia i przesłania nie stanowią oferty skierowanej do jakiejkolwiek osoby lub nieograniczonego kręgu osób w zakresie zawarcia jakiejkolwiek umowy lub nawiązania innego stosunku prawnego, przyrzeczenia publicznego w odniesieniu do jakiegokolwiek elementu programu, ani jakiegokolwiek wiążącego lub niewiążącego zobowiązania do dokonani jakiejkolwiek czynności faktycznej lub prawnej.

Mając zatem na uwadze powyższe oraz fakt, że żaden przepis ustawy o systemie instytucji rozwoju nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji programu, brak jest podstaw do orzekania w niniejszej sprawie. Zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2022 r. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego nie można ich umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ww. pismo ma charakter wyłącznie informacyjny i nie może być traktowane jako działanie podlegające kontroli sądu administracyjnego.

Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie WSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 134 i art, 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie żadnego z 5 zarzutów podniesionych w skardze z dnia [...] maja 2022 r. i pominięcie ich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w tym w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w wyniku tego naruszenie art. 58 § 1 pkt 1, w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że sprawa będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - informacja PFR z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o udzielenie finansowania programowego nr [...], w wyniku czego odmówiono Przedsiębiorcy Finansowania Preferencyjnego 2.0 w ramach Tarczy Finansowej PFR dla Dużych Firm (edycja 2.0) w kwocie wnioskowanego wsparcia, w wysokości 6.805.160 zł (słownie: sześć milionów osiemset pięć tysięcy sto sześćdziesiąt złotych) - nie należy do przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a PFR występował w relacji z Przedsiębiorcą jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji publicznej; ponadto PFR nie wykonywał w ramach realizacji programu jakichkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż stosunek pomiędzy PFR, a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania miał charakter cywilnoprawny, albowiem udzielenie finansowania następowało na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej;
• podczas, gdy zanim dojdzie do zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej wymagane jest uzyskanie przez stronę pozytywnej oceny wniosku o udzielenie finansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowania Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. Nr 51/2020, a PFR odrzucił wniosek skarżącej o udzielenie przedmiotowego dofinansowania, wydając inkryminowaną informację z dnia [...] kwietnia 2022 r.; zatem do zawarcia umowy cywilnoprawnej w ogóle nie doszło, natomiast samo podjęcie aktu/czynności w postaci przedmiotowej informacji jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 12 ust 1a pkt 7 i art. 21a ust 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2022 r., poz. 760), w zw. z art. 2 pkt 8 lit. b) ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021, poz. 1933) w zw. z § 1 i § 2 uchwały Rady Ministrów nr 51/2020, z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że PFR podejmując czynności związane z realizacją w/w programu nie występuje jako organ administracji publicznej, w efekcie czego działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego;
• podczas, gdy przyznając subwencję finansową, PFR - jako spółka realizująca "misję publiczną" w rozumieniu art. 2 pkt 8 lit. b) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1933) w znaczeniu funkcjonalnym występuje jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-I9, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej, podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów na podstawie art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022, poz. 261), a realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami, w reżimie pomocy publicznej.
• art. 12 ust. 1 i 1a pkt 7 i art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju w zw. załącznikiem do uchwały nr 51/2020 Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. i § 3 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" (dalej: "Regulamin"), poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, które skutkowało wadliwym uznaniem, że zaskarżona informacja z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego nie można jej umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
• podczas gdy z w/w przepisów, zwłaszcza załącznika do uchwały nr 51/2020 i Regulaminu wynika, że oferowana w ramach Tarczy pomoc dotyczy każdego przedsiębiorcy, spełniającego warunki przyznania pomocy, a decyzja w tej sprawie jest wydawana na podstawie rozstrzygnięcia organu (tu: PFR) na zasadzie uznania administracyjnego - Zasada Racjonalnej Uznaniowości, o której mowa w § 9 ust. 10 Regulaminu - a zatem zaskarżona informacja z dnia [...] kwietnia 2022 r., stwierdzając brak uprawnienia Skarżącej do ubiegania się o pomoc Państwa z uwagi na odrzucenie wniosku o wsparcie; wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa;
• art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju w zw. z § 4 i 5 Regulaminu, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że relacje pomiędzy PFR, a przedsiębiorcami składającymi wnioski o wsparcie w ramach w/w programu mają wyłącznie charakter cywilnoprawny
• podczas, gdy zanim dojdzie do podpisania dokumentów finansowania programowego, udzielanego w postaci pożyczki umarzalnej do wysokości 75% jej nominalnej wartości dla Dużych Przedsiębiorców, wniosek przedsiębiorcy w procesie jego rozpoznawania kończy decyzja o udzieleniu wsparcia albo odmowę udzielenia wsparcia; wniosek taki podlega również odrzuceniu bez wydawania decyzji w tym zakresie (§ ust. 14 i 15 Regulaminu); z tego względu mamy tu do czynienia z postępowaniem dwuetapowym, gdzie stosunek cywilnoprawny realizowany jest dopiero na etapie późniejszym, kiedy dochodzi do zawarcia umowy pożyczki. Aby tak się stało, niezbędne jest podjęcie przez PFR decyzji o udzieleniu wsparcia (stosunek administracyjnoprawny); w przypadku odmownej decyzji o udzieleniu wsparcia albo odrzucenia wniosku o wsparcie (w ramach stosunku administracyjnoprawnego), nie dochodzi w ogóle nawiązania stosunku cywilnoprawnego; z tego względu informacja, jaką otrzymała Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2022 r. o odrzuceniu wniosku mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ustawy i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego;
• naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem Skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec faktu, iż skoro sprawa nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego, a do nawiązania stosunku cywilnoprawnego nie doszło, to pomiędzy PFR a Skarżącą nie istnieje żaden stosunek, który kreowałby po stronie PFR obowiązek podlegający wykonaniu, a po stronie skarżącej odpowiadające temu obowiązkowi roszczenie o jego wykonanie.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

• nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,
• są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,
• muszą mieć charakter publicznoprawny,
• dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odrzuceniu wniosku spółki o udzielenie finansowania w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21 oraz z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1002/22), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Niewątpliwie omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2. postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej: "SIR").

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych;

2. udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej.

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym, czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek, podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa subwencji finansowej określa w szczególności:

1. przeznaczenie i wysokość subwencji finansowej;
2. skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez beneficjenta umowy subwencji finansowej; oraz
3. warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie subwencji finansowej

• przy czym pełna treść projektu umowy subwencji finansowej jest generowana i przedstawiana beneficjentowi przez bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu, zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez beneficjenta warunków programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno- od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s.

63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odrzuceniu wniosku strony nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odrzuceniu wniosku spółki o udzielenie finansowania pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP, wskazać należy, że zarzut ten nie może odnieść pożądanego przez stronę skarżącą skutku. Podkreślić należy, że w doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że prawo do sądu zagwarantowane w Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Wskazać należy, że wprawdzie prawo do rozstrzygnięcia sprawy jest elementem prawa do sądu, jednak należy uznać, że prawo do rozstrzygnięcia sprawy oznacza możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, przy założeniu, że postępowanie mogło być skutecznie wszczęte i mogło w ten sposób toczyć się (zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, T. I, Warszawa 2016, s. 1149).

Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poza spełnieniem wymagań niezależności, bezstronności i niezawisłości, rozpoznający sprawę sąd musi jeszcze być właściwy. Posłużenie się przez ustrojodawcę tym przymiotnikiem wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko właściwym ze względu na przedmiot sprawy (materię sporu) (tak J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91 oraz A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 31).

Twierdzenia skarżącej sprowadzają się do przekonania, że zostało ograniczone jej prawo do sądu. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest natomiast nieograniczone, w rozpoznawanej sprawie prawo to jest ograniczone procedurą sądowoadministracyjną, która została szczegółowo wskazana na wstępie.

Z przytoczonych przepisów (art. 1 i 3 p.p.s.a.) jasno wynika, że wobec ustalenia, że skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązany jest do odrzucenia takiej skargi. Z faktu, że Sąd pierwszej instancji zastosował konkretny przepis ustawy (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), który wprost nakazuje w określonym przypadku odrzucenie skargi, nie można wywodzić, że doszło do naruszenia prawa do sądu.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, NSA wyjaśnia, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.