Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 495/17 oddalił skargę M. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
M. – dalej: skarżący lub wnioskodawca - 14 maja 2013 r. na wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wystąpił o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej, załączając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 i 9 załączników graficznych. W dniu 29 maja 2014 r. skarżący złożył zmianę do wniosku.
Strona deklarowała m. in. realizację pakietu 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 63,97 ha. Do płatności w ramach powyższego pakietu zadeklarowano działkę rolną leżącą na działce ew. nr 546/4 położoną w województwie wielkopolskim w gminie K. w obrębie L. W toku kontroli na miejscu gospodarstwa skarżącego stwierdzono m. in., że działka rolna oznaczona we wniosku literą Ł, na której zadeklarowano łąkę trwałą (wariant 4.1) na działce ew. nr 546/4 na obszarze 21,78 ha, została zmierzona i według sporządzonego raportu z czynności kontrolnych stwierdzono, że wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 18,39 ha. Kontrolerzy na działce zastosowali kod DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej), kod DR 50 (granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku) i kod DR 52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania).
Ponadto wykonano fotografie (nr 16-47 i 77-80) obrazujące stan faktyczny na działce Ł na dzień przeprowadzenia kontroli oraz jej szkice sporządzone na podkładach ortofotomapy, obrazujących jej lokalizację.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
W decyzji przyznano płatność za realizację m. in. wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 60,08 ha z zastosowaniem sankcji związanej z przedeklarowaniem powierzchni powyżej 3%.
Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że do powierzchni stwierdzonej wliczono wszystkie części działki uznane za spełniające wszystkie kryteria otrzymania płatności. W przypadku działki rolnej Ł z raportu wynika, że kontrolę przeprowadzono w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełniono podstawowe warunki udzielenia pomocy finansowej - obszar zatwierdzony. Fotografie przedstawiające stan działki Ł na 5 listopada 2013 r. (fotografie nr 16 do 47) i 6 listopada 2013 r. (fotografie nr 77 do 80), "ślad", tj. naniesione granice pomiaru widoczne na obrazie ortofotomapy z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonanych zdjęć, są dowodami, w oparciu o które można stwierdzić prawidłowość określenia powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Widoczne na zdjęciach powierzchnie w dobrej kulturze rolnej zakwalifikowano do płatności, zaś wyłączono z niej powierzchnie zadrzewione i zakrzaczone.
Powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej Ł wyniosła 18,39 ha. Zastosowanie m. in. kodu DR50 wskazuje na to, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej leży na działkach ew. niezadeklarowanych we wniosku.
Organ II instancji wskazał, że płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ew. niezadeklarowanych we wniosku. Wykluczanie części powierzchni działki rolnej znajdujących się poza zadeklarowanymi działkami ew. przeprowadza się manualnie za pomocą powierzchni udowodnionej, opierając się na podstawie tabeli załączonej do wniosku w zakresie danej działki rolnej. W przypadku zastosowania kodu DR50 dokumentację przekazano do pracownika Biura Powiatowego, który utworzył zestawienie powierzchni zlokalizowanych w granicach działki rolnej Ł, na których jest położona działka rolna:
- - nr 536 - brak powierzchni deklarowanej - powierzchnia w granicach niezadeklarowanych granic: 0,0410 ha;
- - nr 546/3 - brak powierzchni deklarowanej - powierzchnia w granicach niezadeklarowanych granic: 0,3753 ha;
- - nr 546/4 - powierzchnia deklarowana 21,78 ha;
- - nr 549/1 - brak powierzchni deklarowanej - powierzchnia w granicach niezadeklarowanych granic: 0,55 ha;
- - nr 583/2 - brak powierzchni deklarowanej - powierzchnia w granicach niezadeklarowanych granic: 0,0004 ha.
W przypadku działki rolnej Ł, pierwotnie zadeklarowanej na powierzchni 21,78 ha, inspekcja terenowa po przeprowadzeniu pomiarów stwierdziła mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo, tj. 18,39 ha (6,48% przedeklarowania), stąd zastosowano kod DR 13+. Pomiar wskazuje na położenie działki rolnej Ł w części na działkach ew., które nie zostały zadeklarowane we wniosku: nr 536, 546/3, 549/1 i 583/2. Potwierdza to "ślad" (naniesione granice pomiaru) widoczny na sporządzonych szkicach. Płatności przyznaje się zaś jedynie do działek zadeklarowanych we wniosku. Dla działki rolnej Ł zatem płatność przyznano do powierzchni 18,39 ha. Przedeklarowanie powierzchni w ramach płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków obliczono na podstawie wyników z wykonanej kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej: powierzchnia deklarowana: 63,97 ha; powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli: 60,08 ha; procent przedeklarowania powierzchni: 6,48%. Płatność rolnośrodowiskową za realizację wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na rok 2013 obliczono więc w następujący sposób: 60,08 ha x 1 200 zł - (3,89 ha x 2 x 1 200 zł) = 62 760 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że do odwołania dołączono opinię biegłego geodety z 29 kwietnia 2015 r. i aneks do umowy dzierżawy. Opinia ta ogranicza się do informacji o przeprowadzeniu 29 kwietnia 2015 r. pomiaru na działce ew. nr 546/4, jaką metodą i wyniku pomiaru. Oznaczona na dokumentacji geodezyjnej działka rolna E leży poza polem odniesienia działki ew. nr 546/4, co powoduje, że powierzchnia użytkowa działki ew. nie wynosi 20,9953 ha lecz 19,0753 ha. Analiza tego pomiaru z naniesionymi granicami pomiaru widocznymi na szkicu wykonanym przez inspektorów wskazuje, że pomiar uprawnionego geodety nie odbiega od pomiarów wykonanych przez inspektorów w trakcie kontroli na miejscu. Jedynie w przypadku działki rolnej oznaczonej na dokumencie geodezyjnym B ma większy pomiar niż stwierdzili kontrolerzy. Jednakże pomiar załączony jako dowód jest z roku 2015, natomiast kontrola na miejscu miała miejsce w roku 2013. Uwzględniając fakt, iż działka ew. nr 546/4 jest uprawiana jako łąka, na której - jak wskazują fotografie wykonane w trakcie kontroli - występują liczne obszary wyłączone ze względu na występowanie zakrzaczeń, pomiar z roku 2015 nie może przedstawiać obszaru użytkowanego w roku 2013. Różnica czasowa między pomiarami wynosi bowiem 2 lata i przez ten czas powierzchnia użytkowana rolniczo mogła się zmienić.
Organ II instancji odnosząc się do aneksu do umowy dzierżawy z 10 czerwca 2005 r. wskazał, że podstawowym obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznie powierzchni użytkowanych rolniczo. Zadaniem kontroli na miejscu jest zaś weryfikacja, czy dane podane we wniosku znajdują odzwierciedlenie w terenie. Organ nie podważa powierzchni działek ew., za które strona opłaca podatek rolny, ale miarodajne dla przyznania płatności jest faktyczne uprawianie gruntu, bez względu na podstawę prawną władania gruntem. Obowiązkiem kontroli na miejscu jest przy tym ustalenie stanu faktycznego na dzień kontroli. Podczas czynności kontrolnych sporządzany jest raport, fotografie i szkice działek z miejscami i kierunkami wykonania fotografii. Dokumentacja wykonana podczas kontroli z 5 i 6 listopada 2013 r. przedstawia stan faktyczny na dzień przeprowadzenia kontroli. Zastosowane w przypadku działki ew. nr 546/4 pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania ma odzwierciedlenie w wykonanych przez inspektorów zdjęciach oraz szkicach pomiarowych.
Ze zgromadzonego materiału wynika, że na części działki nie ma łąki, lecz niekwalifikujące się do płatności zakrzaczenia i zadrzewienia. Te części działki zostały wykluczone, ponieważ - jak dowodzą tego fotografie i ortofotomapa - nie była tam prowadzona działalność rolnicza.
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Poznaniu podkreślił, że kluczową kwestią w sprawie jest powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo na działce ew. nr 546/4. We wniosku strona zadeklarowała m. in. realizację pakietu 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 63,97 ha. Do płatności w ramach powyższego pakietu zadeklarowano działkę rolną Ł jedynie jako działkę ew. nr 546/4 o powierzchni 21,78 ha. Oznacza to po pierwsze, że do płatności nie mogą być uwzględnione działki ew. niezadeklarowane we wniosku, w tym działki ew. nr 536, 546/3, 549/1 i 583/2, mimo, że zgodnie z wykonanym pomiarem leżą one w ramach działki Ł. Potwierdzają to naniesione na szkice granice działek.
Po drugie, wysokość płatności jest uzależniona od powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo na działce ew. nr 546/4. Wynika to z art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. W oparciu o dokumentację, w tym fotograficzną, zgromadzoną w trakcie kontroli terenowej w listopadzie 2013 r. organ zasadnie przyjął, że wynosi ona nie 21,78 ha, jak wskazano we wniosku, lecz 18,39 ha. Biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię działek zgłoszonych do pakietu 4.1, tj. 63,97 ha oraz powierzchnię stwierdzoną w trakcie kontroli, tj. 60,08 ha, procent przedeklarowania powierzchni wyniósł 6,48%, stąd na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 obliczono wysokość płatności na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Skoro przedeklarowanie powierzchni w ramach płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych wyniosła 6,48%, to zasadnie płatność rolnośrodowiskową za realizację wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na rok 2013 obliczono w następujący sposób: 60,08 ha x 1 200 zł - (3,89 ha x 2 x 1 200 zł) = 62 760 zł. Oznacza to, że słusznie ją pomniejszono o wskazaną wyżej część.
Sąd I instancji podniósł, że powierzchnia działki przyjęta na potrzeby ustalenia wysokości płatności, jaką strona otrzymała na rok 2012, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana jedynie w odniesieniu do powierzchni działki faktycznie użytkowanej rolniczo, zaś podstawą do przyznania płatności ONW są inne kryteria; poza tym, płatność z tytułu ONW, jak wskazuje skarżący, przyznano na rok 2012, zaś w niniejszej sprawie płatność przyznano na rok 2013.
W ocenie WSA uwidoczniona w aneksie do umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z 10 czerwca 2010 r. powierzchnia łąk (21,56 ha) ani inne niewykorzystane rolniczo części działki; podstawą bowiem do ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo działki, relewantny dla ustalenia wysokości płatności, jest w niniejszej sprawie materiał zgromadzony w wyniku dokonanej w listopadzie 2013 r. kontroli terenowej, w trakcie której stwierdzono na miejscu powierzchnię rolniczo użytkowaną 18,39 ha.
Sąd podał, że dokument z 29 kwietnia 2015 r. sporządzony przez geodetę ani inne dokumenty wykazujące powierzchnię użytku rolniczego na działce nr 546/4 wyższą aniżeli przyjął organ; dokumenty te były bowiem sporządzone co najmniej 1,5 roku po kontroli w terenie z listopada 2013 r.; Powierzchnia ta mogła się z upływem czasu zmienić; właściwym punktem odniesienia do stwierdzenia obszaru zatwierdzonego są więc materiały wytworzone ówcześnie w trakcie kontroli w listopadzie 2013 r.
M., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy:
- a) Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ upatruje w wynikach kontroli działek skarżącego z 2013 r., w sytuacji gdy w kolejnych decyzjach nr [...] stwierdza, że działka nr 546/4 została wcześniej wyznaczona niepoprawnie,
- b) Sąd I Instancji upatruje różnic pomiędzy zadeklarowaną przez skarżącego powierzchnią działki nr 546/4, a powierzchnią ustaloną podczas kontroli z powodu zakrzaczeń i zadrzewień na działce, przez co działka nie była w całości uprawiana, w sytuacji gdy te same zakrzaczenia i zadrzewienia występowały zarówno w 2012 r., jak i 2015 r. podczas ponownej kontroli w terenie;
- c) braku materiału dowodowego pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, jaki obszar zakrzaczeń i zakrzewień wyłącza działkę nr 546/4 z uprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania jest zobowiązany do wskazania konkretnej normy procesowej (ustrojowej), wyjaśnienia na czym polega jej naruszenie, a także wskazania istotności tego naruszenia, co w praktyce wymaga wykazania, że gdyby do takiego naruszenia nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Niewątpliwie rozpoznawana skarga kasacyjna tym wymogom nie sprostała.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji, a jego zastosowanie jest możliwe dopiero wówczas, gdy w toku postępowania sądowego sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten może również stanowić podstawę kasacyjną, w ramach której są podnoszone zarzuty wskazujące na nieprawidłowości w samym postępowaniu sądowym, lecz i w tym wypadku należy wykazać na czym te nieprawidłowości polegają i czy mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Stąd zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że samo powołanie w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest wystarczające do przeprowadzenia kontrola merytoryczna zaskarżonego orzeczenia pod względem naruszeń procesowych. Należy jednocześnie wskazać inne przepisy regulujące procedurę administracyjną lub sądowoadministracyjną oraz wyjaśnić w jaki sposób doszło do ich naruszenia.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.