Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 26 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2016/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Szpital [...] sp. z o.o. w G. (dalej: skarżący, szpital) na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Fundusz, NFOŚiGW) z 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o udzielenie dofinansowania.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący złożył do NFOŚiGW wniosek o udzielenie dofinansowania ze środków NFOŚiGW przedsięwzięcia "Termomodernizacja budynków wchodzących w skład Szpitala [...] w G.". Wniosek o dofinansowanie został złożony w ramach naboru konkursowego w programie "Budownictwo energooszczędne. Część 1) Zmniejszenie zużycia energii w budownictwie". W ramach oceny merytorycznej wniosku eksperci Funduszu ocenili, ze wniosek ten nie spełnia szeregu warunków merytorycznych stawianych przez NFOŚiGW, w związku z czym wniosek został przez Fundusz odrzucony, o czym poinformowano szpital pismem z 15 czerwca 2022 r.
Szpital na pismo NFOŚiGW wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przez Fundusz regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie w ramach programu oraz norm regulujących postepowanie administracyjne, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu w całości.
Uzasadniając odrzucenie skargi szpitala na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) WSA w Warszawie wskazał, że NFOŚiGW działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.) i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych, zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek, poręczeń oraz przekazuje środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych.
WSA stwierdził, że pismo NFOŚiGW o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie stanowi ani innego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z samego bowiem faktu, że Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne. Zaskarżona informacja nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa i powstaje na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie konkursu.
Ponadto treść ww. regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny (§ 16 ust. 3). Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązania Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżając postanowienie w całości zarzucił orzeczeniu:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest;
- a) art. 411 pkt 8 p.o.ś. poprzez błędna jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza podejmowanie decyzji w zakresie przyznania dotacji, a czynności przed zawarciem umowy cywilnoprawnej stanowią czynności negocjacyjne, gdy przepis ten odnosi się jedynie do "udzielenia" dotacji, czyli zawarcia umowy cywilnoprawnej z wybranym przez organ podmiotem, nie odnosi się zaś do działań poprzedzających zawarcie umowy, czyli postępowania Funduszu w kwestii decydowania o spełnieniu warunków wymaganych przez przyznanie dofinansowania;
- b) art. 400b ust. 1 i 2a p.o.ś. w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 5, 21 i 22 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym, a mają jedynie na celu ustalenie warunków dofinansowania, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, ze Fundusz jest obowiązany przez Ustawy do między innymi wspomagania realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska, przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza, wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii, w związku z powyższym wybór beneficjenta nie wynika z działania organu w sferze dominium i swobodnego wyboru kontrahenta a jest ograniczone przez przepisy prawa i stanowi władcze rozstrzygnięcie o spełnieniu lub niespełnieniu kryteriów udzielenia dofinansowania;
- c) art. 307 p.o.ś. poprzez błędna wykładnie tego przepisu i uznanie, że całościowo reguluje on status prawny NFOŚiGW, tytko z tego względu, ze nie został on zakwalifikowany przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, gdy wedle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 1465/15) NFOŚiGW jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, skoro powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz, zatem zakwalifikowanie statusu Funduszu jako organu administracji nie może polegać jedynie na implementacji jednego przepisu, gdy Fundusz funkcjonalnie działa Jako organ administracji i wykonuje zadania organu administracji;
- d) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd, poprzez uznanie stosunku stron jako cywilnoprawnego, gdy w sprawie dochodzi do władczego rozstrzygnięcia organu, a dodatkowo wedle orzecznictwa w postępowaniach o przyznanie finansowania nie dochodzi do powstania sprawy cywilnej;
- II. Przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, to jest:
- a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynności poprzedzające zawarcie umowy o dofinansowanie nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli w trybie sądowoadministracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy analiza całokształtu stosunków pomiędzy stronami prowadzi do konkluzji, ze NFOŚiGW, władczo rozstrzyga o spełnieniu przesłanek warunkujących o przyznanie dofinansowania ze środków publicznych, stanowiące czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a poprzez odrzucenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia (błędnie określonego jako wyrok) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie, z którym zaskarżone w tej sprawie pismo NFOŚiGW z 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei komplementarny charakter zarzutów wskazanych w pkt I lit. a-c petitium skargi kasacyjnej uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350–351).
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako państwowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska (art. 400 p.o.ś). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale Prawa ochrony środowiska.
Można przyjąć, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem tak koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w sprawie, okolicznością stojących takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 p.o.ś zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa zatem inną, niż akt administracyjny, prawną formę działania administracji publicznej, tj. czynność cywilnoprawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty w ramach programu "Budownictwo energooszczędne" jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawna są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147). Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 411 ust. 8 p.oś. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska, przeczy temu poglądowi literalne brzmienie tego przepisu.
Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat w ramach programu "Budownictwo energooszczędne", jak i ich odmowy realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia Prawa ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów k.p.a. w tym zakresie.
Wskazać bowiem, należy, że skoro art. 411 ust. 8 p.o,ś stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne.
Podkreślenia wymaga, że w tej regulacji wskazano wyraźnie na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Nadzorczej Funduszu przez organ nadzorczy (ministra właściwego do spraw klimatu) – art. 400r ust. 6 p.o.ś., zatem brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Funduszu, występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie przyjął również, że przedmiot skargi nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu "Budownictwo energooszczędne". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań NFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu "Budownictwo energooszczędne" wynikający z art. 411 ust. 8 p.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej.
W tej sytuacji Sąd I instancji, zasadnie przyjął, iż skarga na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o udzielenie dofinansowania nie mogła zostać uwzględniona, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu – które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej.
To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.), stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do Sądu.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.