Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 449/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Chorzów na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
Powyższy wyrok – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżyło w całości Miasto Chorzów zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w sytuacji gdy decyzja organu z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana została z naruszeniem
I przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1453 ze zm.), w związku z ust. 4 i 5 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że skarżący w sposób nieprawidłowy określił liczbę uczniów przeliczeniowych, a tym samym, iż otrzymał część powiatową części oświatowej subwencji ogólnej zawyżoną o kwotę 2.232.238 złotych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu ww. subwencji w tej kwocie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, co świetle obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. poz. 649) podlegałoby istotnej weryfikacji z uwagi na dostosowanie obecnie obowiązujących przepisów do rzeczywistych potrzeb realizowanych przez oddziały specjalne, co również przemawia za koniecznością spojrzenia na wyniki kontroli, stanowiące podstawę wydania zaskarżanej decyzji i zarzuty stawiane przez skarżącego z punktu zachowania zasady proporcjonalności.
W efekcie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W piśmie z 23 sierpnia 2021 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 20 grudnia 2017 r., V SA/Wa 449/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. Pismem z 26 lipca 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów - w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach - o uzyskaniu przez Miasto Chorzów nienależnej, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 na kwotę 2.232.238 złotych wskutek wykazania przez szkoły/placówki oświatowe, prowadzone przez Miasto Chorzów, nieprawidłowych danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. Podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Miasta Chorzów, stanowiły dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.
W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3 a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 nie spełniali uczniowie (dzieci, wychowankowie), którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Uzyskanie na nowy etap edukacyjny aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest warunkiem objęcia ucznia kształceniem specjalnym. Kształcenie specjalne organizowane jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy zespół orzekający stwierdzi taką potrzebę, w oparciu o aktualną diagnozę i zalecenia do pracy dydaktycznej, wychowawczej i rewalidacyjnej.
W systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2011 r., wykazywani byli również uczniowie klas sportowych, utworzonych zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego. W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej przez dyrektorów szkół zawyżono wagi przeliczeniowe uczniów. Zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 451,6494, a tym samym została zawyżona o 2.232.238 złotych w części powiatowej, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Miasta Chorzów. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji).
Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił.
Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przyjmuje się, że stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: "W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy." Dokonując niepodważonych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju i Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy kwota przeznaczona na część oświatową subwencji ogólnej przydzielona na 2012 rok Miastu Chorzów przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania uwzględniała typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczywistą liczbę uczniów w szkołach i placówkach, a także czy uwzględniała algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 dysponując bazą danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r. Algorytm przewidywał odrębne wagi dla niepełnosprawnych uczniów, dla wagi P2, P3, P4, P5 oraz P36, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Przy tym uczniów, którzy zostali uwzględnieni przy wagach P7, P13 i P40 badano czy byli uczniami szkół/placówek oświatowych prowadzonych/ dotowanych przez Miasto Chorzów na 30 września 2011 r., a w przypadku wagi P33 - czy wychowankowie specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych korzystali 30 września 2011 r. z zakwaterowania w tym ośrodku. W przypadku uczniów, którzy zostali uwzględnieni przy kalkulacji kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej przy wadze P11, badaniu podlegało czy uczniowie byli uczniami klas sportowych utworzonych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego.
Z kolei w odniesieniu do uczniów, którzy zostali uwzględnieni przy kalkulacji kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej przy wadze P10 - badaniu podlegało czy wobec tych uczniów, tj. uczniów pochodzenia romskiego szkoła podejmowała dodatkowe zadania edukacyjne. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, które stanowi, że dane z baz danych oświatowych przekazywane są odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego, właściwym ministrom, kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w terminie trzech dni roboczych od dnia 31 marca i 30 września każdego roku.
Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że zwrotowi podlega 2.232.238 złotych, ponieważ w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez Miasto Chorzów przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 451,6494 uczniów.
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, że została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 451,6494 uczniów, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem 2.232.238 złotych podlegających zwrotowi. Skoro strona skarżąca nie podważyła skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.