Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 2052/19

Uzasadnienie

Wyrokiem 4 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 764/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.[...] Sp. z o. o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania.

Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej dalej "k.p.a." oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – "dalej rozporządzenia rolnośrodowiskowe" w związku z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - dalej: "rozporządzeniem nr 1975/2006" poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a.;
3. 2. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) – "dalej: rozporządzenie 2988/95" poprzez jego niewłaściwe zastosowania i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie;
4. 3. punktu II 2.1 załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzje Komisji 2000/115NVE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (zwanego dalej: załącznikiem statystycznym) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię i zastosowania definicji gospodarstwa rolnego z dziedziny statystyki publicznej gdy bezwzględnie w sprawie winny mieć zastosowanie legalne definicje rolnika i gospodarstwa rolnego z zawarte w sektorowym prawie o o dopłatach dla rolnictwa w ramach wspólnej polityki rolnej, w szczególności definicje legalne zamieszczone w art. 2 punkty "a" i "b" Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003,
5. 4. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006, w zw. z art. 4 ust. l lit. b oraz art. 4 ust. 2 w związku z art. 36 lit a punkt iv) a także art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - dalej: "rozporządzenie EFRROW", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, również pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 Rozporządzenia EFRROW byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4ust. 1 lit. b, ust. 2 oraz art.39 rozporządzenia EFRROW, a także pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,
6. 5. art. 4 ust. 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 39 Rozporządzenia EFRROW, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym ustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji określającej literalnie cele systemu wsparcia zawarty przez prawodawcę.
7. II. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły:
8. - art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. i w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy błędnym ustaleniu zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania;
9. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. i oddalenie skargi przy braku właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy;
10. - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu tj. art. 145 § 1 i 5 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz braku wskazania odniesienia się do znaczącej części zarzutów skargi i załącznika do protokołu rozprawy oraz braku wskazania przyczyn ich nieuwzględnienia;
11. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i oddalenie skargi przy wadliwym przyjęciu, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
12. - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i odmowę przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zgromadzenia kompletnych akt administracyjnych sprawy;
13. - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;
14. - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności skarżonych decyzji i nie rozpoznanie części zarzutów skargi i załącznika do protokołu rozprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
15. - art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1, punkty 1 i 5, art. 149 § 2 oraz art.150 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niespostrzeżenie braku podstaw faktycznych do wznowienia postępowania oraz następnie wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się do wskazanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzut ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy. A w istocie tak skonstruowanym zarzutem, strona skarżąca zmierza do jego kwestionowania.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezpodstawny, ponieważ mógłby być on uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2918/22). Natomiast taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., jednak zarzut ten nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co czyni zarzut pozbawionym uzasadnionych podstaw. Trzeba też wskazać, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7600/21).

Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez stronę nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji miał wszelkie podstawy do przyjęcia, że organy zebrały w wystarczający do wydania rozstrzygnięcia sposób materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale także przeanalizowały istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, jak również pełnione przez P. M. funkcje w poszczególnych spółkach. Z analizy struktury własnościowej spółek wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., R. M., K. [...] SA oraz wydzielona z niej K. [...] sp. z o.o. Pośrednio własność udziałów we wszystkich spółkach skupiła się głównie w rękach P. M., oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej małżonki) i M. M. (ojca).

Zatem spółki te są jedynie inną forma prawna posiadanego przez P.M. gospodarstwa. Ponadto, wszystkie opisane podmioty wskazały jako swoją siedzibę ten sam adres. Taki sam był również zakres działalności poszczególnych spółek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych, uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie wydania zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C - 434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia. Prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Zauważyć przy tym należy, że strona skarżąca, formułując powyższe zarzuty, usiłowała w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać również art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilku gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilku gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że strona wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 E. [..] GmbH przeciwko L. [...],; pkt 52 – 53).

Powyższe prowadzi także do nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia 1698/2005, z uwagi na stworzenie sztucznych warunków. Jedynie w przypadku braku zaistnienia sztucznych warunków istniałyby podstawy do przyznania wnioskowych płatności rolnośrodowiskowych na podstawie wskazanych przepisów.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.