Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 2053/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 40/19, oddalił skargę R. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w którym zadeklarowano:

1. – do jednolitej płatności obszarowej działki o łącznej powierzchni 78,04 ha;
2. – do płatności związanej z uprawami roślin pastewnych działki o łącznej powierzchni 58,56 ha, na których jako uprawianą roślinę wskazano nostrzyka żółtego oraz działki o powierzchni 5,97 ha, na której jako uprawianą roślinę wskazała nostrzyka białego.

W dniach [...] listopada 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na miejscu w ramach działania rolnictwo ekologiczne oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w wyniku której stwierdzono zamiast zadeklarowanej uprawy nostrzyka żółtego – uprawę mieszanin wieloletnich traw z bobowatymi drobnonasiennymi (mieszanka nostrzyka żółtego z trawami).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożył sankcję w wysokości 22.631,10 zł, a także przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 35.544,63 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 23.855,84 zł, płatność redystrybucyjną – w wysokości 4.721,99 zł i zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 743,96 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji rolnik zakwestionował rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności do powierzchni upraw pastewnych i nałożeniu sankcji.

Organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia sprawy co do płatności do roślin na paszę nie było konieczne ustalenie, czy na gruncie znajdowała się deklarowana uprawa nostrzyka żółtego czy też uprawa stwierdzona po przeprowadzonej kontroli na miejscu, gdyż żadna z nich nie kwalifikuje się do przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Dalej stwierdzono, że niezależnie od zasadności wyników z kontroli względem rodzaju upraw, zasadnie organ I instancji zakwalifikował do przedmiotowej płatności jedynie powierzchnię 5,97 ha, na której zadeklarowano uprawę nostrzyka białego. Niezadeklarowanie pozostałych działek (o pow. 58,56 ha) zgodnie z przepisami prawa uniemożliwiło zakwalifikowanie ich do wsparcia, deklaracja upraw niekwalifikowanych do wsparcia skutkowało zatem uznaniem ich za przedeklarowane.

Zdaniem organu, strona miała możliwość wycofania wniosku do czasu przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnie z art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 2014.227.69; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Brak było także podstaw do zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 2014.181.48; dalej: rozporządzenie delegowane), w związku z poinformowaniem strony w dniu [...] listopada 2017 r. o kontroli na miejscu.

Ponadto organ uznał za zasadne pomniejszenie powierzchni działek rolnych E, H, I oraz P, kolejno o 0,01 ha, 0,03 ha, 0,03 ha oraz 0,02 ha w związku z tym, że nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia MKO) na działce ewidencyjnej zgodnej z danymi z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Niezależnie od wyników kontroli na miejscu, która uwzględniła tolerancję pomiaru, zasadnie dokonano zmniejszenia powierzchni ww. działek rolnych, a co za tym idzie stwierdzono powierzchnię 77,95 ha, a nie 78,04 ha (jak we wniosku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 78,04 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania (w oparciu o system informacji geograficznej) wynosiła 77,95 ha.

We wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 strona zadeklarowała do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych (P PAS) działki o łącznej powierzchni 58,56 ha, na których jako uprawianą roślinę wskazała nostrzyka żółtego. W wyniku kontroli stwierdzono, że uprawianą rośliną nie jest nostrzyk żółty, tylko mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi (konkretnie mieszanka nostrzyka żółtego z trawami). Strona złożyła odwołanie od wyników kontroli w tym zakresie, twierdząc, że rośliną, którą uprawiała na tej działce był nostrzyk żółty.

WSA podkreślił, że płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312) oraz uprawia rośliny wymienione w załączniku nr 2 – gatunki roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 364 ze zm.). W punkcie 12 tego załącznika wymieniony jest nostrzyk biały (Melilotus albus). Natomiast w żadnym miejscu nie jest wymieniony ani nostrzyk żółty ani mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi.

Dalej Sąd wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła 64,53 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 5,97 ha, na których zadeklarowano nostrzyk biały.

Ponieważ płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, organy w sprawie wykazały, że w 2017 r. strona zadeklarowała nostrzyka żółtego, do którego płatność nie przysługiwała. Wobec tego dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy na gruncie znajdowała się deklarowana uprawa, czy też uprawa stwierdzona po przeprowadzonej kontroli na miejscu, gdyż żadna z nich nie kwalifikuje się do przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały do płatności do upraw roślin pastewnych jedynie powierzchnię 5,97 ha, na której deklarowano uprawę nostrzyka białego. Skoro zatem pozostałe działki nie zostały przez stronę zadeklarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zakwalifikowanie ich do wsparcia było niemożliwe, a deklaracja uprawy niekwalifikowalnej do danej formy płatności skutkowało uznanie ich deklaracji za przedeklarowanie.

WSA zgodził się z organem, że wniosek o przyznanie płatności został podpisany przez skarżącego, który oświadczył, iż są mu znane zasady i tryb przyznania płatności, oraz skutki niewykonania zobowiązań wynikających z jego realizacji. Formularz wniosku zawierał także zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności".

Twierdzenia strony, że w instrukcji wypełniania wniosków była jedynie informacja, iż do płatności do upraw roślin pastewnych kwalifikuje się uprawa nostrzyka, bez wyszczególnienia gatunków (biały/żółty), są pozbawione podstaw.

W szczegółowej instrukcji wypełniania wniosków, zawarta została bowiem informacja o gatunkach upraw kwalifikujących się do płatności, i tak na str. 12 instrukcji widniał jednoznaczny zapis cyt. "Płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje rolnikowi, który prowadzi w plonie głównym uprawę roślin pastewnych, takich jak: esparceta siewna, koniczyna czerwona, koniczyna biała, koniczyna białoróżowa, koniczyna perska, koniczyna krwistoczerwona, komonica zwyczajna, lędźwian, lucerna siewna, lucerna mieszańcowa, lucerna chmielowa, nostrzyk biały, seradela uprawna, wyka kosmata i wyka siewna".

W ocenie WSA w Szczecinie stwierdzona przez organ nieprawidłowość i niezgodność co do deklarowanej do dopłat powierzchni działki z ustaleniami organu uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast wielkość rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną uzasadniała odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji, co organ z powołaniem się na właściwe przepisy omówił w treści decyzji. W sprawie nie doszło również do oparcia decyzji na wadliwych ustaleniach faktycznych wynikających z błędnego określenia oznaczenia numerowego działek. Organ opierał się przede wszystkim na treści wniosku oraz ustaleń opisanych w Raporcie z kontroli na miejscu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na następujących podstawach:

1. 1. wskazanej w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w zw. z art. 3 §1 i 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy administracji publicznej opisanych w punkcie 3) naruszeń przepisów prawa materialnego oraz wskazanych niżej przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
2. a) naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady praworządności poprzez ich niezastosowanie i różnicowanie sytuacji prawnej osób ubiegających się o płatności, składających analogiczne co skarżący wnioski o płatności bezpośrednie, wprowadzanie w błąd poprzez wydawanie niezgodnych z prawem instrukcji wypełniania wniosków oraz niedokonywanie w trybie przewidzianym przez art. 23 ustawy o płatnościach działań w celu usunięcia oczywistych błędów wniosku;
3. b) naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 6-8 i art. 78 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które polegały przede wszystkim na nierozpatrzeniu całego materiały dowodowego, jak również w rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która obliguje organ do działań zmierzających do wyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy, przeprowadzaniu dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
4. c) naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów i na podstawie zebranych w sprawie przyjęcie, że skarżący wystąpił o istniejące dopłaty do nostrzyka, a nie do nostrzyka żółtego;
5. d) naruszenie art. 23 ustawy o płatnościach w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 i załącznika nr 2 do rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2015 r. w zw. z art. 8-10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości realizacji uprawnienia do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wyłącznie po dokonaniu zmiany zadeklarowanej uprawy o faktycznego zasiewu nostrzyka białego a nie żółtego, bowiem płatności do nostrzyka żółtego przepisy nie przewidują;
6. e) naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania odnośnie przyznania płatności do upraw nostrzyka żółtego w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (brak płatności do upraw takiej rośliny)
7. - co doprowadziło do niewykonania przez WSA obowiązku kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej i w konsekwencji utrzymania w obrocie wadliwej decyzji, a także:
8. 2. naruszenie przez WSA wskazanej w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nieodniesienie się w ogóle do przyczyn uznania zasadności nałożenia na skarżącego kary administracyjnej oraz jej wysokości;
9. 3. naruszenie przez WSA wskazanej w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
10. a) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1-2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o płatnościach oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący we wniosku o płatności w zakresie zasiewu nostrzyka żółtego wystąpił o płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, w sytuacji gdy wnioskowana płatność nie istniała, bo przepisy uprawnień do takiej płatności nie przewidywały;
11. b) art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i uznaniu, że w sprawie zaistniała podstawa do nałożenia na skarżącego w sprawie kary administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Szczecinie. W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną oraz sposób ich uzasadnienia, zasadne staje się łączne ich rozpoznanie. Istota sporu prawnego w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów ARiMR w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów Agencji co do odmowy przyznania R. B. płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożenia sankcji w wysokości 22 631,10 zł.

Wnioskodawcy przyznano natomiast jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną o wartości uwzględniającej pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz przyznano zwrot dyscypliny finansowej.

W sprawie przedmiotem sporu była ta część decyzji, która dotyczyła odmowy przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożenia sankcji. Natomiast w zakresie, w jakim przyznano płatności na rzecz rolnika, decyzja nie była kwestionowana.

Ze stanowiska organów, potwierdzonego jako właściwe przez WSA w Szczecinie wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych nie mógł zostać uwzględniony ze względu na przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności do upraw przeznaczonych na paszę.

Przyjęto, że skoro skarżący we wniosku na rok 2017 zadeklarował do wnioskowanej płatności do upraw roślin pastewnych działki o łącznej powierzchni 64,53 ha, na których na powierzchni 58,56 ha jako uprawianą roślinę wskazano nostrzyk żółty, do której to uprawy wnioskowana płatność nie przysługuje, to zawyżenie pomiędzy deklarowaną a stwierdzoną powierzchnią (5, 97 ha), wynosi 980,9% zawyżenia.

W związku z tym na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 płatność ta została odmówiona, a na rolnika nałożono karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną i obliczono jej wysokość na kwotę 22 631,10 zł.

Odnosząc się do zasadności postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać na wstępie należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2-4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny.

Z drugiej jednak strony, oddanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl bowiem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności bezpośrednich byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. W sprawie dotyczącej przyznania płatności, w tym i do powierzchni upraw roślin pastewnych, organy administracji publicznej są związane zakresem wniosku strony i nie mogą przyznać jej uprawnienia, pozostającego poza jego zakresem.

Właśnie z uwagi na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, obowiązkiem organów było precyzyjne ustalenie zakresu żądania, zgłaszanego przez stronę.

W sprawie niniejszej zakres żądania wynikał wyraźnie z wniosku skarżącego i dotyczył zadeklarowania przez rolnika powierzchni uprawnionej do płatności ze wskazaniem konkretnej uprawy - odrębnie nostrzyka białego oraz nostrzyka żółtego. Faktem również pozostaje, że do momentu wydania decyzji przez organ I instancji skarżący był utrzymywany w przekonaniu, że uzyskanie płatności z zasiewem nostrzyka żółtego był możliwy i zgodny z przepisami. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wniosek wymagał wyjaśnienia czy też uzupełnienia braków o czym mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął.

Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. W sprawie niniejszej, zdaniem NSA, nie można jednakże twierdzić, że wniosek skarżącego zawierał braki lub nie czynił zadość innym wymaganiom.

Z wniosku skarżącego wynikało bowiem, że rolnik chce uzyskać płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Jako uprawę oprócz nostrzyka białego na obszarze 5,97 ha wnioskodawca wskazał nostrzyka żółtego, tj. roślinę do której nie może zostać przyznana płatność związana do powierzchni uprawa roślin pastewnych. Skoro płatność do uprawy nostrzyka żółtego, co wynika z przepisów prawa – rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. nie przysługuje, wniosek w tym zakresie okazał się bezprzedmiotowy, co winno prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w sprawie wniosek skarżącego dotknięty był oczywistym błędem, do którego odnosi się art. 4 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z tym przepisem, wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, ze beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie a oczywisty błąd można uznać również niespójności, sprzeczności czy przeoczenia. Przy tak rozumianych przesłankach zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, nie można podzielić stanowiska strony i przyjąć iż wniosek skarżącego polegający na wpisaniu w oświadczeniu dotyczącym płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych nostrzyka żółtego, stanowił błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu.

Skarżący natomiast we wniosku o płatność, ubiegał się o pomoc która mu do wskazanej powierzchni uprawy nie przysługiwała gdyż nostrzyk żółty nie został objęty wykazem gatunków roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych.

Natomiast ustalenia organów prowadzących postępowanie w zakresie deklarowanej powierzchni upraw roślin pastewnych nie spełniają wymogów wynikających art. 80 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA twierdzenia, że to skarżący powinien udowodnić fakt z którego wywodzi skutki prawne bez wskazania o jaki fakt Sądowi chodzi w okolicznościach niniejszej sprawy są jak zasadnie zarzuca autor skargi kasacyjnej dla sprawy nieprzydatne, skoro faktem jest, że rolnik błędnie zadeklarował do płatności uprawę rośliny pastewnej do której płatności nie przysługują.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Decyzja dotycząca sprawy została wydana z naruszeniem ww. zasad. Wojewódzki Sąd Administracyjny tych naruszeń nie dostrzegł. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że działki zostały zadeklarowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do wsparcia do upraw do roślin pastewnych. Jeśli zatem zakwalifikowanie działek do wsparcia nie było, zdaniem Sądu akceptującego stanowisko organów Agencji organów, możliwe, a deklaracja była niekwalifikowalna do danej formy płatności (nieistniejącej), to w sprawie – jak trafnie zarzuca skarżący – powinno zostać uznane nieistnienie przedmiotu postępowania we wskazanym zakresie, nie zaś jak błędnie przyjęto uznanie wniosku za przedeklarowany.

Rozważanie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie dotyczy takiej sytuacji, gdy strona nie ma takich uprawnień, aby żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień. Takie uprawnienia powinny być oceniane na podstawie przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie ustalono, że płatności bezpośrednich do upraw nostrzyka żółtego nie ma (prawo materialne nie przepisuje takich uprawnień dla nikogo), a w tej sytuacji należało uznać bezprzedmiotowość postępowania co do płatności do powierzchni uprawy nostrzyka żółtego. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze kontynuowanie postępowania, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Jeżeli brak jest uprawnienia (tu płatności do nostrzyka żółtego), zatem brak jest przedmiotu postępowania (świadczenia na skutek upraw), to postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W przypadku takiego rozstrzygnięcia brak jest prawnych możliwości skutecznego obciążania skarżącego sankcjami. W spawie niniejszej dotyczy to zarówno odmowy dopłat do zadeklarowanej prawidłowo uprawy nostrzyka białego jak i nałożenia sankcji pieniężnej.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie podważają trafność wydanego rozstrzygnięcia zarzuty naruszenia wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów i na podstawie zebranych w sprawie dowodów przyjęcie, że skarżący wystąpił o istniejące dopłaty do nostrzyka, a nie do nostrzyka żółtego a w konsekwencji jako zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania odnośnie przyznania płatności do upraw nostrzyka żółtego w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (brak płatności do upraw takiej rośliny).

Nieskuteczne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. które skarżący upatruje w nieodniesieniu się do przyczyn uznania zasadności nałożenia na wnioskodawcę kary administracyjnej oraz jej wysokości. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu i w związku z tym możliwa jest jego kontrola. Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Sąd co prawda w zaskarżonym wyroku nie wyraził własnego stanowiska w kwestii nałożonej sankcji jednakże nie można z tego powodu skutecznie zarzucić mu, że ten zakres sprawy nie był przedmiotem jego rozważań. WSA oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Tym samym podzielił stanowisko organu zarówno w zakresie odmowy uznania zasadności płatności do nostrzyka białego jak i nałożenia sankcji pieniężnej wobec zasadnego, jego zdaniem przyjęcia, że deklaracja upraw niekwalifikowanych do wsparcia skutkowała uznaniem ich za przedeklarowane.

Natomiast błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej doszło do przedeklarowania powierzchni upraw uprawnionych do płatności, uzasadnia zarzuty błędnego zastosowania prawa materialnego art. 7 ust. 1 punkt 1-2 oraz art. 8 ust. 1 punkt 1-4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 8 ust. 1 punkt 2 i załącznika nr 2 do rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Skoro wnioskowana płatność nie istniała bo przepisy uprawnień do płatności uprawy nostrzyka żółtego nie przewidywały w sprawie nie doszło do przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności do roślin pastewnych Płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uprawia rośliny wymienione w załączniku nr 2 – Gatunki roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych do rozporządzenie Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. poz. 364 ze zm.).

Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. zadeklarował do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych działki o łącznej powierzchni 58,56 ha. Jako uprawianą roślinę wskazano nostrzyk żółty. Płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych została zadeklarowana osobno odnośnie nostrzyka białego oraz nostrzyka żółtego. Skarżący nie wskazał, w zakresie w jakim jego wniosek o płatności nie został uwzględniony i nałożona została sankcja, że chodzi o nostrzyka, bez określenia jego rodzaju. Nie było tak, na co słusznie zwraca uwagę kasator, że skarżący zadeklarował uprawę, której zasiew mimo zadeklarowania nie został dokonany. Skoro nie wskazano, że zasiewy obejmą nostrzyka w ogóle, a nostrzyka białego i żółtego, ze szczegółowym obszarem zasiewów, to nie ma podstaw do twierdzenia, że rolnik wykorzystał działki rolne niezgodnie z deklaracją. W stanie faktycznym sprawy deklarację rolnika co do zgłoszonego we wniosku obszaru 58, 56 ha należało zatem traktować, jako wniosek o płatność, w zakresie do upraw nostrzyka żółtego.

Skoro roślina ta nie była kwalifikowana do dopłat, nie istniało uprawnienie rolnika do takiej płatności. W tej sytuacji wniosek rolnika w tym zakresie jako niedopuszczalny, w tej części wymagał umorzenia postępowania. Zawarta we wniosku deklaracja rolnika upraw niekwalifikowalnych do wsparcia nie mogła być w takiej sytuacji uznana za ich przedeklarowane. Tym samym jako zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie zaistniała podstawa do nałożenia na skarżącego w sprawie kary administracyjnej. Zgodnie z powyższym aktem unijnym (punkt 19 preambuły rozporządzenia) kary administracyjne należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami działania siły wyższej, jak również nadzwyczajnymi okolicznościami.

Kary administracyjne powinny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności, włącznie z całkowitym wykluczeniem na określony czas z jednego lub więcej systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego. Powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy lub środków pomocy w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków oraz możliwość, że beneficjent nie zgłosi wszystkich swoich obszarów, aby sztucznie stworzyć warunek zwalniający go z obowiązków dotyczących zazieleniania. Kary administracyjne na podstawie niniejszego rozporządzenia należy uważać za wystarczająco odstraszające, aby zniechęcić do umyślnej niezgodności. Celem stosowania kar jest zniechęcenie do umyślnej niezgodności.

W sprawie niniejszej skarżący wystąpił o płatność do upraw roślin nieobjętych wykazem. Skoro wniosek dotyczył płatności, które nie mogły zostać przyznane, nie doszło do przedeklarowania powierzchni uprawnionej. Tym samym niezasadna była odmowa przyznana płatności związanej do powierzchni upraw na paszę i nałożenie sankcji z powodu przedeklarowania powierzchni zgłoszonej do płatności. Skarżący nie zawarł we wniosku żadnej niezgodności w zakresie wskazanym jako podstawa uznania zasadności nałożenia i naliczenia sankcji tylko sformułował wniosek w sposób, który okazał się niezgodny z przepisami w tym sensie że zasadniczo sama uprawa nie kwalifikowała się do przyznania płatności. Wniosek nie był zatem niezgodny ze stanem faktycznym.

Skarżący wystąpił natomiast faktycznie o świadczenie nieistniejące. W tym przypadku nie zaistniały przesłanki zastosowania kary administracyjnej. W niniejszej sprawie nie można bowiem mówić o niezgodności danych pomiędzy wnioskowanymi/deklarowanymi a stwierdzonymi. Z art. 19 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 640/14 wynika, że kary administracyjne stosuje się w przypadkach zawyżenia deklaracji. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.

Jeśli różnica ta przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym. Zdaniem NSA rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, iż w przedmiotowej sprawie deklaracja nie została zawyżona. Została wadliwie wypełniona dla uzyskania świadczenia, które nie istniało. Istotna dla sprawy jest ta część przepisu, który wskazuje "Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza...". Skoro płatność do roślin pastewnych nie istniała w stosunku do nostrzyka żółtego, to zgłoszona przez skarżącego płatność do tej rośliny jako nie przewidziana przez przepisy – nie kwalifikowała się do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia, w związku z czym brak było podstaw do nałożenia sankcji.

W ocenie NSA w sprawie niniejszej organ ARiMR-u winien uznać bezprzedmiotowość postępowania w zakresie płatności do upraw nostrzyka żółtego i umorzyć postępowanie w zakresie odnoszącym się do tej płatności. W tej sytuacji brak było podstaw do obciążenia rolnika konsekwencjami w postaci odmowy płatności do nostrzyka białego jak też nałożoną sankcją finansową.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach kasacyjnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożeniu sankcji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącemu obejmują poniesione przez niego opłaty sądowe – wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną, a także wynagrodzenie pełnomocnika nieprowadzącego sprawy w pierwszej instancji.