Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1496/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A. O., K. O. wspólników spółki cywilnej A s.c. A. O., K. O. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie części pożyczki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. O. i K. O. wspólnicy spółki cywilnej A s.c. A. O., K. O. wystąpili do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie (dalej jako WFOŚiGW) z wnioskiem o umorzenie części pożyczki udzielonej na mocy umowy pożyczki z dnia 8 października 2015 r., która została zawarta z WFOŚiGW w Szczecinie.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Zarządu WFOŚiGW w Szczecinie pismem z dnia 19 lutego 2020 r. poinformował wnioskodawców o tym, że wniosek o umorzenie części pożyczki był już wcześniej składany i został rozpatrzony negatywnie. Mając powyższe na uwadze skarżąca złożyła do Ministra Klimatu ponaglenie na bezczynność WFOŚiGW w Szczecinie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. o umorzenie części pożyczki udzielonej na mocy umowy pożyczki z dnia 8 października 2015 r., wnosząc o ponaglenie i zobowiązanie WFOŚiGW do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie. W dniu 14 maja 2020 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 30 kwietnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że ocena czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ponagleniem w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) jest uzależniona od oceny czy umorzenie części pożyczki udzielonej na mocy umowy pożyczki z dnia 8 października 2015 r., która została zawarta z WFOŚiGW w Szczecinie, podlega pod przepisy prawa administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – powoływanej dalej jako p.o.ś.), nie przewidują trybu umorzenia przez wojewódzkie fundusze części pożyczki, o której stanowi art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Powyższa ustawa nie stanowi o wydawaniu w tym zakresie decyzji czy nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w którym przewidziano sposób postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że WFOŚiGW jest samorządową osobą prawną. Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust.1 p.o.ś.). Z przepisów p.o.ś. nie wynika, aby przychody z tytułu pożyczek zasilały budżet państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie można się doszukać stosowania ewentualnie norm prawnych dotyczących umorzenia należności zgodnie z regulacjami ustawy o finansach publicznych. W ramach samodzielności i przyznanych kompetencji Fundusz udzielił Spółce pożyczki, co nastąpiło na gruncie przepisów prawa cywilnego i w formie umowy cywilnoprawnej (art. 411 ust. 8 p.o.ś.).
Sąd I instancji podkreślił, że umorzenie części pożyczki nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przepisy p.o.ś nie przewidują w tym zakresie obowiązku wydawania decyzji, nie stosuje się przepisów ustawy o finansach publicznych oraz poprzez odesłanie nie stosuje się również norm zawartych w Ordynacji podatkowej, tym samym ponaglenie nie mogło być rozpatrywane w ramach art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowień Ministra Klimatu z dnia 7 lipca 2020 r. i z dnia 30 kwietnia 2020 r., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- 1) art. 411 ust. 3 u.p.o.ś. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z § 20 uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie numer 65/2012 z dnia 29 października 2012 r. pn. "Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie" (dalej również: Zasady udzielania pomocy finansowej) i w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2017 r. Ministra Środowiska w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2386, dalej: rozporządzenie):
- - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy o umorzenie pożyczki przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie następuje w formie aktu administracyjnego, mimo, że prawidłowa interpretacja przepisów powinna prowadzić do zakwalifikowania czynności umorzenia pożyczki przez WFOŚiGW jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku, pomimo spełnienia się przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i ponaglenia WFOŚiGW,
- 2) art. 400 ust. 1, art. 400c ust. 1, art. 400k ust. 1 pkt 4 oraz art. 400r u.p.o.ś. w zw. z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. u.f.p.) oraz w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a.
- - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że umorzenie pożyczek udzielanych przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW lub Narodowy Fundusz) lub wojewódzkie fundusze nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wszelka działalność NFOSiGW i wojewódzkich funduszy, jako podmiotów z sektora finansów publicznych, objęta jest odpowiednio nadzorem ministra do spraw klimatu oraz wojewody, w tym również czynność materialno - techniczna umorzenia części pożyczki, co powoduje że sprawa o umorzenie pożyczki należy do zakresu postępowania administracyjnego i w konsekwencji, nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów, co doprowadziło do wydania Wyroku, pomimo spełnienia się przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia i ponaglenia WFOŚiGW,
- 3) art. 3 pkt 14 u.p.o.ś. w zw. z art. 2, art. 184 oraz art. 45 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 411 pkt 8 oraz art. 411 ust. 3 u.p.o.ś.
- - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że WFOŚiGW nie podlega w zakresie umarzania pożyczek kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie jest to państwowy fundusz celowy, co w praktyce pozbawia skarżących prawa do sądu pomimo spełnienia przesłanek umorzenia pożyczki, podczas gdy WFOŚiGW w dalszym ciągu jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co daje podstawę do poddania jego działalności kontroli sądów administracyjnych, które to prawo przysługuje Skarżącym,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, na podstawie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 4) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 pkt 1 k.p.a.
- - poprzez wadliwą kontrolę orzeczniczą polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że organ I stopnia był uprawniony do utrzymania zaskarżonego postanowienia organu II stopnia i odmówienia wszczęcia postępowania, co było następstwem dokonania wadliwej wykładni w/w przepisów prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa kontrola winna była doprowadzić do przyjęcia, iż niniejsza sprawa podlega pod przepisy k.p.a., a organ I i II stopnia winien był wszcząć postępowanie w sprawie ponaglenia WFOŚiGW,
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Na wstępie należy podkreślić, że sporne zagadnienie było m.in. przedmiotem postanowienia NSA z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1453/17. Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nim stanowisko.
W związku z tym należy stwierdzić, że od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc od wejścia w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie są państwowymi funduszami celowymi. Status państwowego funduszu celowego pozwalał zaś do umorzenia należności stosować regulacje ustawy o finansach publicznych tj. m. in. art. 58 czy art. 60 u.f.p. Wówczas uprawnione było stosowanie do tych ulg trybu działu III Ordynacji podatkowej, do którego stosowania odsyła art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Argumenty skarżącej kasacyjnie spółki opierają się na orzeczeniach dotyczących stanów faktycznych sprzed 2010 r., kiedy status wojewódzkich funduszy był odmienny i do umarzania należności stosowano przepisy Ordynacji podatkowej.
Poza powyższym należy podkreślić, że żaden z przepisów ustawy p.o.ś. nie przewiduje trybu umorzenia przez WFOŚiGW części środków przekazanych w formie pożyczki, o której stanowi art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Powyższa ustawa nie stanowi o wydawaniu w tym zakresie decyzji czy nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa, w którym przewidziano sposób postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań.
Wyjaśnić przy tym należy, że WFOŚiGW jest samorządową osobą prawną. Fundusz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 p.o.ś.). Z przepisów p.o.ś. nie wynika również by przychody z tytułu pożyczek zasilały budżet państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie można się doszukać stosowania ewentualnie norm prawnych dotyczących umorzenia należności zgodnie z regulacjami ustawy o finansach publicznych. Brak jest konkretnej regulacji prawnej, z której w sposób wyraźny wynikałaby tryb i forma umorzenia przez Fundusz części pożyczki udzielonej przedsiębiorcy na podstawie art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w pewnych przypadkach Fundusz występuje w roli organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 101). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że zarząd Funduszu jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, a więc także do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej, która została uiszczona na rachunek bankowy Funduszu. W tym zakresie podmiotowym Fundusz jest to podmiot administracyjny o charakterze funkcjonalnym, zaś ewentualne orzekanie w tym przedmiocie, tj. zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. II OSK 1608/09 nie publ.). Oznacza to, że Fundusz może pełnić funkcję organu administracji publicznej, ale tylko w ściśle określonych, przewidzianych w przepisach przypadkach
Nie ulega również wątpliwości, że w polskim prawodawstwie możliwe jest nawiązanie stosunku prawnego o charakterze mieszanym, zawierającym elementy zarówno cywilnoprawne jak również administracyjnoprawne. Dopuszczalne jest również zastosowanie trybu umorzenia należności w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że źródłem należności jest umowa cywilnoprawna zawarta między organem administracji a danym podmiotem. Taka sytuacja ma miejsce chociażby w przypadku udzielanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pożyczek na rozpoczęcie działalności, które mogą być umarzane w formie decyzji na podstawie art. 49 ust. 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.). W takim jednak przypadku, o administracyjnym trybie postępowania i formie decyzji rozstrzygnął w sposób wyraźny ustawodawca. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju normy nie przewidują przepisy ustawy p.o.ś.
Następnie, rozstrzygnięcia wymaga, czy umorzenie części udzielonej w tej sprawie pożyczki mogło nastąpić w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być tylko taki akt lub czynność, który ma charakter publicznoprawny. Akty lub czynność muszą być zatem podjęte w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego oraz muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, musi być określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jak już wyżej wskazano, Fundusz jest osobą prawną, która prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. W ramach tej samodzielności i przyznanych kompetencji Fundusz udzielił spółce pożyczki, co niewątpliwie nastąpiło na gruncie przepisów prawa cywilnego i w formie umowy cywilnoprawnej (art. 411 ust. 8 p.o.ś.).
Oznacza to, że rozstrzygając o umorzeniu części kwoty pożyczki Fundusz działa w granicach zawiązanego stosunku cywilnoprawnego, chociaż jako państwowa osoba prawna i jednostka sektora finansów publicznych jest ograniczony w swobodzie kształtowania tego stosunku, czego wyrazem jest art. 411 ust. 3 p.o.ś., pozwalający umorzyć część należności z tytułu udzielonej pożyczki tylko w przypadku terminowego wykonania zadań i osiągnięcia planowanych efektów. Umorzenie pożyczki lub też odmowa umorzenia pożyczki następuje zatem w formie oświadczenia woli pożyczkodawcy (WFOŚiGW w Szczecinie). Pożyczkobiorca (spółka) może natomiast domagać się innego ukształtowania stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie przed właściwym sądem powszechnym, który będzie władny ocenić sposób i termin wywiązania się przez pożyczkobiorcę z warunków umowy. Oznacza to, że w tej sprawie Fundusz nie działał w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, ale jako strona umowy cywilnoprawnej i podmiot prawa prywatnego oraz na podstawie samodzielnie ustalonych zasad udzielania i umarzania pożyczek, które spółka zaakceptowała zawierając umowę pożyczki.
Reasumując należy stwierdzić, że pismo Prezesa Zarządu WFOŚiGW w Szczecinie z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie odmowy umorzenia części pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisy p.o.ś nie przewidują w tym zakresie obowiązku wydawania decyzji, nie stosuje się przepisów ustawy o finansach publicznych oraz poprzez odesłanie nie stosuje się również norm zawartych w Ordynacji podatkowej, tym samym ponaglenie złożone przez spółkę nie mogło być rozpatrywane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W tych warunkach organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Stąd też za chybione należało uznać zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 14, art. 411 ust. 3 i 8, art. 400 ust. 1, art. 400c ust. 1, art. 400k ust. 1 pkt 4, art. 400r, u.p.o.ś. oraz art. 184 oraz art. 45 ust. Konstytucji RP, jak i prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 37 § 1 pkt 1 i art. 61 a § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tego względu na podstawie art. 184 orzeczono jak w sentencji wyroku.