Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 787/17 w wyniku rozpoznania skargi M. G. (dalej: skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącej koszty postępowania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca złożyła 17 września 2015 r. wniosek o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne. We wniosku wskazała, że zadanie inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska obejmować będzie trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny w budynku zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Istniejące ogrzewanie na paliwo stałe miało zostać zmienione na ogrzewanie gazowe, a planowana wysokość kosztów wyniesie 20.000 zł. Trwale miały zostać zlikwidowane dwa piece na paliwo stałe.
W dniu 17 listopada 2015 r. ww. lokalu została przeprowadzona kontrola przez K. R. i E. P. Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem nr [...] "z kontroli przed realizacją zadania". Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu funkcjonują dwa czynne piece węglowe (poz. 6.1. protokołu) i funkcjonuje "inny niż węglowy czynny system ogrzewania - gazowy" (poz. 6.3. protokołu). W pkt 8 protokołu stwierdzono niezgodność "pomiędzy stanem faktycznym istniejącego systemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji". W protokole zamieszczono informacje o wykonanej dokumentacji fotograficznej - z adnotacją "min. 3 zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania". Protokół zawiera podpisy wnioskodawczyni i kontrolujących.
Pismem z [...] czerwca 2016 r. Urząd Miasta [...] poinformował skarżącą, że wniosek o udzielenie dotacji celowej został rozpatrzony negatywnie, gdyż przeprowadzona 17 listopada 2016 r. wizja lokalna w budynku wykazała istnienie nowego gazowego systemu ogrzewania. Ponadto poinformowano, że "rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje na nie odwołanie".
Skarżąca pismem z 22 czerwca 2016 r. wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa.
Urząd Miasta [...] pismem z [...] lipca 2016 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W dniu 8 sierpnia 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w lokalu przy ulicy [...]. Z dokumentującej czynności kontrolne "notatki z kontroli nr 1" wynika, że w lokalu zainstalowano ogrzewanie gazowe i zlikwidowano trwale dwa paleniska.
Skarżąca 24 sierpnia 2016 r. złożyła do WSA skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta z [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta [...] w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, w której zakwestionowała stanowisko organu i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to § 3, § 7 ust. 5, § 12 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (Dz. U. W.M. z 2014 r. poz.6843, dalej: uchwała) w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.) oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870; dalej: u.f.p.) poprzez jego błędną interpretację, skutkującą odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przesłanek do jej otrzymania oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze. zm.; dalej: k.p.a.).
WSA postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1132/16 odrzucił skargę, uznając że rozstrzygnięcie to nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej – postanowieniem z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 821/17 uchylił postanowienie z 14 grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do rozpoznania WSA. NSA stwierdził, że powodem odmowy przyznania dotacji było ustalenie, że zmiana systemu ogrzewania na proekologiczne została już wykonana, ale w żadnym wypadku nie można z tego wywodzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia była refundacja kosztów poniesionych przez skarżącą. Konsekwencją niewłaściwego określenie przez WSA przedmiotu rozstrzygnięcia, było ustalenie że nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). WSA nie rozważył natomiast czy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dotacji celowej jest aktem załatwiającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. NSA wskazał, że WSA powinien przede wszystkim rozważyć jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem", uwzględniając przy tym dotychczasowe ustalenia w orzecznictwie sądów administracyjnych.
WSA w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Sąd wskazał na związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a. i podkreślił, że NSA w swoim postanowieniu przesądził, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie była refundacja kosztów poniesionych przez skarżącą, tylko odmowa przyznania dotacji i nakazał rozważenie, jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem".
WSA wyjaśnił, że rozstrzygnięcie Prezydenta zostało podjęte na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta [...], uchwalonej przez Radę Miasta [...]. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta [...] i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia Prezydenta.
WSA wskazał, że z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu Miasta [...] na dwa etapy.
Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Czynności związane ze złożeniem wniosku są opisane w § 7 ust. 1 do 3 oraz § 10 ust. 3 i § 12 ust.1 pkt 1 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji.
Kryteria formalnej oceny uregulowano w § 7 ust. 4 i 5 uchwały.
Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 – 4 uchwały wniosek ulega odrzuceniu w przypadku: niewypełnienia wymaganych punktów formularza wniosku; złożenia wniosku bez wymaganych załączników; złożenia wniosku na niewłaściwym formularzu; złożenia wniosku niepodpisanego przez beneficjenta.
Z kolei na podstawie § 7 ust. 5 wniosek ulega oddaleniu w przypadku: złożenia przez osobę nieuprawnioną (pkt 1); złożenia po wykonaniu zadania (pkt 2).
Kryteria oceny merytorycznej zawarto w § 11 uchwały, który w dacie złożenia wniosku przewidywał dla zadania objętego wnioskiem tj. zainstalowania ogrzewania gazowego, uwzględnienie udokumentowania przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczającego 80 W/m2. Pozytywnie zweryfikowany wniosek stanowi podstawę do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji, którą zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały podejmuje Prezydent lub osoba przez niego upoważniona. W § 8 ust. 3 uchwały zaznaczono, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uchwale nie wskazano formy odrzucenia lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku. Uchwała w tej kwestii milczy. Urząd Miasta [...] poinformował skarżącą pismem z [...] czerwca 2016 r. "że wniosek został rozpatrzony negatywnie". Pismo nie zawiera powołania się na żaden z przepisów, które zgodnie z uchwałą mogą być podstawą odrzucenia lub oddalenia wniosku. Pismo zostało podpisane przez p.o. zastępcę Dyrektora Wydziału J. U. Etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 5 uchwały. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 12 ust. 1 pkt 4).
WSA podkreślił, że pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Zdaniem Sądu czynność Prezydenta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Przechodząc do meritum WSA przypomniał, że rozpoznaniu podlega kwestia, czy prawidłowo, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącej pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta [...] w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwała zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny.
Z pisma Prezydenta z [...] czerwca 2016 r. wynika, że przyczyną negatywnej oceny wniosku skarżącej było "istnienie nowego systemu ogrzewania", co zostało stwierdzone podczas kontroli z 17 listopada 2016 r. zwanej w tym piśmie wizją lokalną.
WSA wskazał, że w zalegającym w aktach sprawy protokole nr [...] z kontroli przed realizacją zadania, sporządzonego przez K. R. i E. P., bliżej nieokreślone osoby, bez wskazania z czyjego upoważnienia działający, w poz. 6.1 "ilość czynnych pieców węglowych" wskazano 2 (co również potwierdzono w załączniku do protokołu), a w poz. 6.3. "inny niż węglowy czynny system ogrzewania zakreślono kwadrat "gazowe". Protokół zawiera informację o wykonanej dokumentacji fotograficznej. Z treści pkt 7 protokołu wynika, że dla każdego źródła ogrzewania powinny być wykonane minimum 3 zdjęcia. W odpowiednich kwadratach pkt 7 zaznaczono, że wykonano zdjęcia: frontu pieca/kotłowni węglowej, rusztu pieca/kotłowni węglowej, podłączenia do przewodów kominowych oraz innego niż węglowy czynnego systemu ogrzewania.
Z kolei w pkt 8 zatytułowanym "Oświadczenie stron" stwierdzono niezgodność pomiędzy stanem faktycznym istniejącego sytemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji.
Zestawiając powyższe z przepisem § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, który stanowi, że wniosek podlega oddaleniu w przypadku "złożenia po wykonaniu zadania", odmowa przyznania dotacji na podstawie wyłącznie tego protokołu, w ocenie WSA, była przedwczesna. Pomijając już nawet kwestie formalne dotyczące osób przeprowadzających kontrolę i brak wymaganych wzorem protokołu wykonanych zdjęć (z protokołu kontroli nie wynika kogo reprezentują i z czyjego upoważnienia działają, wykonano po jednym zdjęciu a wzór protokołu przewiduje minimum po trzy zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania), Sąd wskazał, że z protokołu tego nie wynika, że "wniosek został złożony po wykonaniu zadania" a tylko taka okoliczność w świetle § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały mogła uzasadniać oddalenie wniosku o dotacje. Brzmienie § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały jest jednoznaczne, oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po wykonaniu zadania, czyli organ chcąc oddalić wniosek powinien ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zadanie zostało wykonane tzn. dokonano trwałej zamiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt 3 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 lit. b) uchwały).
Przepis ten nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował (np. zlikwidował piece na paliwo stałe, a nie zamontował jeszcze pieca gazowego, czy też jak twierdzi skarżąca, zakupiła piec gazowy, a nie zmontowała tego pieca i nie zlikwidowała pieców na paliwo stałe). Przepis ten stanowi o wykonaniu zadania, czyli jego urzeczywistnieniu, zrealizowaniu, spełnieniu (por. Nowy słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2002, str. 1169, hasło: wykonać – "spełnić jakąś czynność, zrealizować, urzeczywistnić"). Zdaniem Sądu, odmowę przyznania dotacji na podstawie tego przepisu może uzasadniać wyłącznie kompleksowe (całościowe) wykonanie zadania stwierdzone przez organ na dzień złożenia wniosku.
W ocenie WSA z akt sprawy taka okoliczność nie wynika, zatem czynność Prezydenta narusza § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ argumentacja dotycząca § 13 ust. 2 uchwały, z którego to przepisu ma wynikać obowiązek realizacji zadania dopiero po podpisaniu umowy i na tej podstawie organ wywodzi podstawę do oddalenia wniosku w związku z podjęciem czynności zmierzających do realizacji zadania. Odnosząc się do tego argumentu WSA wskazał, że podstawa odmowy udzielenia dotacji nie wynika z § 13 ust. 2 uchwały. Przepis § 13 uchwały dotyczy bowiem rozliczenia dotacji po podpisaniu umowy, a ustęp 2 wprost dotyczy terminowego i zgodnego z umową realizacją zadania. W żadnym wypadku z powyższego przepisu nie można wywodzić podstawy do odmowy udzielenia dotacji.
Reasumując Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek Prezydent ponownie podda ocenie wniosek skarżącej, w kontekście możliwości przyznania skarżącej przedmiotowej dotacji w ramach przysługujących mu kompetencji. W szczególności Prezydent dokonana ustalenia, przy współdziałaniu ze skarżącą, w oparciu o dostępne środki dowodowe, czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku.
Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że Prezydent naruszył § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały poprzez bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej o udzielenie dotacji celowej, i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że czynność ta jako naruszająca prawo jest bezskuteczna.
Skargą kasacyjną Prezydent zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Prezydenta z [...] czerwca 2016 r. odmawiająca przyznania dotacji jest bezskuteczna, co stoi w sprzeczności z aktami sprawy i błędne wypowiedzenie się przez WSA co do możliwości kontynuowania tych czynności, to jest w tym przypadku ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dotacji i ustalenie czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku, kiedy stary system ogrzewania został zlikwidowany i skarżąca dokonała zmiany systemu na proekologiczny;
- 2. art. 153 p.p.s.a. polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej sprawy i ustaleniu błędnych wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, poprzez zupełne pominięcie dokumentów w sprawie, które wskazują, że zmiana systemu ogrzewania została już wykonana, w znacznym zakresie w momencie przeprowadzenia kontroli w listopadzie 2015 r., a w całości w momencie kontroli w sierpniu 2016 r., co potwierdza ponownie przeprowadzona kontrola, a uwzględnienie na tym etapie postępowania wniosku o udzielenie dotacji de facto oznaczałoby refundację kosztów wymiany systemu ogrzewania na proekologiczny, co stanowi naruszenie zasad udzielenia dotacji celowej na zmianę systemu ogrzewania ze środków publicznych oraz zasad gospodarowania środkami publicznymi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 2 uchwały, poprzez przyjęcie, że Prezydent rozpatrując wniosek skarżącej o udzielenie dotacji celowej naruszył ten przepis poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o udzielenie dotacji celowej jako przedwczesnego jedynie na podstawie protokołu kontroli oraz bezzasadne przyjęcie, że § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował, np. poprzez zakup pieca ale nie zamontowanie go jeszcze, co nie znajduje potwierdzenia w przepisach uchwały, ani to przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia przepisów uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (pkt 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (pkt 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej – jej autor zarzucił naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Prezydenta z [...] czerwca 2016 r. odmawiająca przyznania dotacji jest bezskuteczna.
Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.
Przede wszystkim przypomnieć należy, że w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. – Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że jest to tzw. przepis wynikowy, którego warunkiem zastosowania (podobnie jak np. art. 151 p.p.s.a.) jest spełnienie hipotezy w postaci, odpowiednio – stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd pierwszej instancji nie stwierdzi naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to oczywistym jest, że nie może zastosować art. 146 p.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi na akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi złamanie prawa, a mimo to nie uchyli zaskarżonego aktu albo nie stwierdzi bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Jeżeli z wyroku zaś wynika, że sąd wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to nie można skutecznie zarzucić temu sądowi – gdy oddalił skargę – naruszenia art. 146 p.p.s.a. (ani też art. 151 p.p.s.a.), bowiem takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją ww. przepisów. Oznacza to, że naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Dlatego art. 146 § 1 p.p.s.a. (podobnie jak art. 151 p.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania ww. regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. np. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie z tego obowiązku się nie wywiązała. Już sam brak przedstawienia takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 146 § 1 p.p.s.a. Poza tym analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie doprowadziła do zakwestionowania trafności rozstrzygnięcia WSA, który na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. zasadnie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta [...].
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – sformułowanych na podstaw art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. i polega na dokonaniu błędnej oceny prawnej sprawy i ustaleniu błędnych wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie.
Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).
Mając na uwadze powyższe, uznanie tego zarzutu za zasadny bądź chybiony zależne jest od tego, czy wykładnia przepisów materialnych w sprawie, a następnie na ich bazie ewentualna potrzeba poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych została dokonana prawidłowo. W takiej sytuacji należy przejść do rozpoznania zarzutów materialnych.
W ramach zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: § 7 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 2 uchwały. Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie wywodzi, że § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania czy też w jakiejś części je zrealizował.
Zdaniem zaś WSA przepis § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały stanowi, że wniosek podlega oddaleniu w przypadku "złożenia po wykonaniu zadania", co oznacza, że oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po wykonaniu zadania. Zatem organ chcąc oddalić wniosek powinien ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zadanie zostało wykonane tzn. dokonano trwałej zamiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt 3 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 2 lit. b/ uchwały). Zdaniem WSA, odmowę przyznania dotacji na podstawie tego przepisu może uzasadniać wyłącznie całościowe wykonanie zadania stwierdzone przez organ na dzień złożenia wniosku.
Odnosząc się to tak zarysowanego pola sporu wskazać należy, że sam przepis § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały bez jego interpretacji w kontekście pozostałych regulacji uchwały i jej załączników (tj. wzorów wniosku i umowy) prowadzi do właściwego wniosku Sądu I instancji, że oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po całościowym wykonaniu zadania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że językowe rozumienie "wykonanie zadania" to pełna, całościowa, urzeczywistniona, zapłacona realizacja, czyli doprowadzenie zadania do jego końcowego zaplanowanego celu.
Skarżący kasacyjnie wskazuje co prawda, że takie rozumienie nie jest właściwe, ponieważ dopiero w umowie określone są zakres i termin realizacji zadania, a złożenie wniosku nie jest równoznaczne z przyznaniem dotacji, to jednak – co jest istotne dla wyniku rozpoznawanej skargi kasacyjnej – nie stawia w tym zakresie konkretnych zarzutów, które wymagają wskazania, które to przepisy uchwały i jej załączników zostały naruszone. Nie dokonuje w tym zakresie niezbędnej analizy prawnej przepisów uchwały dla zakwestionowania stanowiska wnioskodawczyni i WSA.
Autor skargi kasacyjnej, oprócz dokładnie przywołanego § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, wskazał co prawda dodatkowo na naruszenie innych przepisów § 6 ust. 2 i § 13 uchwały, nie podał jednak precyzyjnie pełnych jednostek redakcyjnych przywołanych paragrafów i ustępów. Przypomnieć należy, że § 6 ust. 2 zawiera siedem punktów, a § 13 dwa ustępy, które zawierają podpunkty. Tymczasem jak zaznaczono na wstępie motywów niniejszego wyroku, przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało.
Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.; WKP 2018, wyd. VII; komentarz do art. 176 p.p.s.a.).
Wyżej opisane błędy przy sformułowaniu zarzutów materialnych, powodują że zarzuty te należało uznać za bezskuteczne.
Konsekwencją nieuznania zarzutów materialnych za nieskuteczne jest to, że nie można było uznać jako usprawiedliwione zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., co wyjaśniono wyżej. Przy czym zaznaczyć należy, że zasadniczym powodem uznania skargi za zasadną przez WSA było to, że organ nie wykazał na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, który to materiał posiadał niekwestionowane wady formalne (z protokołu kontroli z 17 listopada 2015 r. nie wynika kogo reprezentują kontrolujący i z czyjego upoważnienia działają, wykonano mniej zdjęć niż przewiduje do wzór protokołu – po jednym zdjęciu zamiast trzech dla każdego źródła ogrzewania), że wniosek skarżącej został złożony po wykonaniu zadania. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że odmowa przyznania dotacji na podstawie wyłącznie protokołu z 17 listopada 2015 r. była przedwczesna.
W związku z tym wytyczne WSA, co do powinności organu przy ponownej ocenie wniosku skarżącej, w postaci zbadania – w oparciu o dostępne środki dowodowe – czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku, należy uznać za prawidłowe i odpowiadające treści art. 153 p.p.s.a.
Uwzględniwszy powyższe oraz konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługiwała ona na uznanie jej za zasadną.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).