Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2088/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 263/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną – zaskarżając orzeczenie w całości – wywiódł pełnomocnik skarżącego, który na podstawie:

1. I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia polegające na:
2. a) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;
3. b) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy;
4. c) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów – której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego – o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności;
5. d) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji uchylających kwoty nienależnie pobranych płatności.
6. II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił obrazę prawa materialnego polegającą na:
7. a) naruszeniu art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez niewzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika, wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika;
8. b) naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika;
9. c) naruszeniu art. 73 ust. 5 poprzez niezastosowanie przez Sąd czteroletniego okresu przedawnienia, które podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego – dla każdego z okresów, za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń;
10. d) naruszeniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw (człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ, co do którego pracowników – w tym na stanowiskach kierowniczych – w trakcie tego postępowania – prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym – w tym składaniu wniosków dowodowych.
11. III. Naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów.

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

1. 1. zwrócenie się do na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93–118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. Trybunatu Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:
2. a) Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu, w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrot nienależnie pobranych dopłat – niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?
3. b) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przestanki dobrej wiary po stronie rolnika, w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?
4. c) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?

1. 1. uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej z uwzględnieniem kosztów postępowania przed sądem.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że wniesiona skarga kasacyjna – w obszarze naruszenia przepisów postępowania – została sformułowana wadliwie, gdyż ustawodawca wymaga tego aby uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzut I petitum skargi kasacyjnej wskazuje na "naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść orzeczenia", a więc brakuje – nie tylko w samym zarzucie, ale także w jego uzasadnieniu – wskazania i wykazania, że powyższe uchybienie miało charakter "istotny"; w praktyce oznacza to wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Reasumując, wady konstrukcyjne zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwiają NSA procedowanie w obszarze art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty II.a i II.b petitum skargi kasacyjnej, gdyż mają w istocie charakter procesowy. Na marginesie zaznaczyć należy, że art. 73 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 ze zm.) dotyczą zwrotu nienależnych płatności (należności głównej i odsetek), a zatem nie mogą być podstawą negacji – w oparciu o ich treść – prawidłowości dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z kolei zarzut II.c petitum skargi kasacyjnej nie zawiera oznaczenia aktu normatywnego, którego dotyczy art. 73 ust. 5, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację stawianego zarzutu, którego treść wskazuje także, że w swej istocie ma charakter procesowy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dotyczy w istocie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.; Dz.U. 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), bowiem zarzut II.d petitum skargi kasacyjnej dotyczy "braku zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpoznającego sprawę o zwrot płatności", gdy przepis ten – zawierający szereg jednostek redakcyjnych – odnosi się do zagadnienia rzetelnego procesu sądowego o charakterze cywilnym lub karnym; w przepisie tym brak jest jakiegokolwiek nawiązania do procesu administracyjnego (tak przed organami administracji publicznej, jak też sądem administracyjnym), a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć w jakikolwiek sposób tej regulacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut III petitum skargi kasacyjnej, gdyż nie wskazuje się żadnych przepisów, które uległy naruszeniu przez Sąd I instancji.

W kwestii postulowanego zadania pytania prejudycjalnego dostrzec trzeba, że wskazane przepisy cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie uzasadniają zaistnienia obiektywnych wątpliwości, o czym wyżej obszernie była mowa. Autor skargi kasacyjnej – w sposób niedopuszczalny – usiłuje poprzez sformułowanie tego postulatu zweryfikować ustalenia faktyczne poczynione we wcześniejszych postępowaniach, zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania. Przypomnieć należy, że w tej ostatniej kwestii orzekał WSA w Warszawie, który wyrokiem z 17 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 859/13 oddalił skargę skarżącego, co zostało zaaprobowane wyrokiem NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2468/13, który oddalił skargę kasacyjną.

De facto powyższe judykaty wywołują ten skutek prawny, że skarżącemu płatność za 2008 r. nie przysługiwała, a przekazane środki podlegają zwrotowi, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.