Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 209/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 773/19, działając na podstawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. Spółka cywilna T. P., D. P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Z. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedsiębiorstwo Wielobranżowe P. Spółka cywilna T. P., D. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca") 1 marca 2019 r. złożyło do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie innowacji produktowej i procesowej w zakresie produkcji woreczków termokurczliwych w firmie P. s.c." (nr [...]) z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (zwany dalej: RPO WZ), w konkursie nr [...]ogłoszonym przez Zarząd Województwa Z., działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020 (dalej: "IZ RPO WZ"), w ramach działania [...] Inwestycje przedsiębiorstw wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji (dalej: wniosek 1.5).

Pismem z 28 czerwca 2019 r. IZ RPO WZ poinformowała wnioskodawcę, że projekt został oceniony negatywnie i nie podlega dalszej ocenie ze względu na niespełnienie kryterium oceny wstępnej 2.5 - Poprawność okresu realizacji (kryterium administracyjności).

IZ RPO WZ wyjaśniła, że we wniosku skarżąca poinformowała, że projekt powiązany jest bezpośrednio z jej projektem "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności firmy P. poprzez wdrożenie innowacyjnych rozwiązań", co do którego wniosek o dofinansowanie został złożony 27 kwietnia 2017 r. w odpowiedzi na konkurs nr [...]ogłoszony 30 stycznia 2017 r., nadano mu numer [...] (dalej: wniosek 1.8). Wniosek 1.8 został oceniony pozytywnie, uzyskał wymaganą ilość punktów i 12 marca 2018 r. zawarto z wnioskodawcą umowę o dofinansowanie. W dalszej kolejności wnioskodawca 19 listopada 2018 r. przesłał do IZ RPO WZ pierwszy formularz zmian do wniosku 1.8, w którym zapoczątkowano wprowadzenie szeregu zmian skutkujących rezygnacją z nabycia jednego z dwóch zaplanowanych środków trwałych, tj. mikrotomu rotacyjnego i mikroskopu optycznego o powiększeniu 40-400 z wyposażeniem, rezygnacją z nabycia wartości niematerialnej i prawnej - systemu do zarządzania produkcją oraz zmniejszeniem powierzchni planowanej do wybudowania hali produkcyjnej z 600 m² do 460 m².

Opisane zmniejszenie zakresu rzeczowego projektu nie skutkowało jednak zmniejszeniem wartości dofinansowania, o które ubiegał się wnioskodawca w ramach projektu, sięgającego maksymalnej kwoty przewidzianej w ramach konkursu.

Organ wskazał, że dokonując weryfikacji harmonogramu projektu 1.5, okresu realizacji projektu oraz rozpoczęcia realizacji projektu w ramach kryterium 2.5. Poprawność okresu realizacji w pierwszej kolejności należało ustalić faktyczne ramy projektu, tj. określić początek i koniec realizacji przedsięwzięcia zmierzającego do osiągnięcia założonego celu. W wyniku analizy treści wniosków złożonych w dwóch konkursach ustalono, iż funkcjonalnie oba zamierzenia przedstawione do realizacji we wniosku 1.5 i 1.8 dotyczą jednego przedsięwzięcia, zmierzającego do osiągnięcia tego samego celu i wprowadzenia tego samego produktu, poprzez budowę zakładu produkcyjnego woreczków termokurczliwych, realizowaną w oparciu o uzyskane w toku procesu inwestycyjnego pozwolenie na budowę. Zakres rzeczowy, tożsamość miejsca realizacji obu zamierzeń, tożsamość celu realizacji, rodzaj i charakter zaplanowanych przez inwestora do realizacji prac budowlanych zmierzających do wybudowania zakładu będącego w pełni funkcjonalną i operacyjną infrastrukturą stanowią o tym, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z jednym projektem w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze fakt, że 23 października 2018 r. wnioskodawca nabył nieruchomość niezabudowaną, tj. działkę budowlaną (stanowiącą wydatek kwalifikowalny wniosku 1.8), niezbędną do realizacji całego przedsięwzięcia, organ uznał, że rozpoczęcie realizacji projektu nr [...] nastąpiło przed datą złożenia w organie pisemnego wniosku o przyznanie pomocy, tj. przed dniem 1 marca 2019 r. Dlatego wniosek został oceniony negatywnie, jako niespełniający kryterium 2.5 Poprawność okresu realizacji.

Wnioskodawca w złożonym proteście wskazał, że jego zdaniem oba złożone przez niego wnioski (jeden w ramach działania 1.8, drugi w ramach działania 1.5) stanowią dwie autonomiczne inwestycje, które posiadają własne cele, budżety, wskaźniki i efekty ekonomiczne. Powołał się na pismo organu z 10 maja 2019 r., będące wezwaniem do uzupełnień i poprawek w ramach oceny wstępnej, które w żadnym punkcie nie odwoływało się do oceny spornego kryterium. W ocenie wnioskodawcy, nie miał on możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Odnosząc się również do szeroko opisanego w ocenie z 28 czerwca 2019 r. projektu realizowanego w ramach działania 1.8. wyjaśnił, że napotkał na wiele nieprzewidzianych i niezależnych od niego zdarzeń, takich jak wzrost cen za roboty budowlane czy też wydłużone procedury w przyznaniu kredytu.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, IZ RPO WZ wydała 5 września 2019 r. rozstrzygnięcie, w którym nie uwzględniła protestu wnioskodawcy.

Wyjaśniła, że złożony wcześniej projekt 1.8 został wybrany do dofinansowania. Wniosek 1.8 na dofinansowanie w kwocie 999.998,90 zł w pierwotnej wersji obejmował następujące zadania i wydatki:

1. 1. Zakup nieruchomości niezabudowanej;
2. 2. Budowa hali produkcyjnej o pow. ok. 600 m²;
3. 3. Zakup mikrotomu rotacyjnego i mikroskopu optycznego o powiększeniu 40-400 z wyposażeniem;
4. 4. Zakup automatu do produkcji worków termokurczliwych;
5. 5. Zakup systemu do zarządzania produkcją.

Umowę o dofinansowanie projektu podpisano 12 marca 2018 r. Po akceptacji przez organ szeregu zaproponowanych przez wnioskodawcę zmian w projekcie obejmował on ostatecznie realizację następujących zadań i wydatków:

1. 1. Zakup nieruchomości niezabudowanej;
2. 2. Budowa hali produkcyjnej o pow. ok. 460 m2;
3. 3. Zakup automatu do produkcji worków termokurczliwych.

IZ RPO WZ dodała, że kwota dofinansowania dla tego przedsięwzięcia pozostała na niezmienionym poziomie. Przypomniała, że poddany aktualnie ocenie projekt złożony w ramach działania 1.5, który został złożony 1 marca 2019 r., zakłada realizację następujących zadań i wydatków:

1. 1. Budowa hali produkcyjno-magazynowej - ETAP II - o pow. ok. 140 m2;
2. 2. Zakup linii zgrzewającej do produkcji worków termokurczliwych zwijanych na rolkach;
3. 3. Zakup linii technologicznej do pakowania próżniowego;
4. 4. Zakup mikrotomu rotacyjnego i mikroskopu optycznego o powiększeniu 40-400 z wyposażeniem;
5. 5. Zakup systemu kontroli nieszczelności opakowań z wykorzystaniem testu bąbelkowego;
6. 6. Zakup systemu do zarządzania produkcją.

Zgodnie z chronologią zdarzeń oraz na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ wyjaśnił, że 23 października 2018 r. wnioskodawca nabył nieruchomość (działka nr [...]), zlokalizowaną w K. o powierzchni 0,3588 ha, której zakup notabene został zaplanowany i stanowi wydatek kwalifikowany w ramach projektu 1.8.

Następnie IZ RPO WZ wskazała, że pismem z 10 maja 2019 r. - wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - został on wezwany do uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej w zakresie wymienionym w załączniku nr 1 do tego pisma. W załączniku tym, w poz. 2 dot. wniosku o dofinansowanie w sekcji D.10 (Czy do realizacji działalności z którą jest związany projekt, wymagana jest koncesja/zezwolenie/pozwolenie?) oraz sekcji J (Załączniki), poinformowano wnioskodawcę, iż: "Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w polu D. 10 należy, oprócz decyzji związanych z prowadzeniem działalności koncesjonowanych/reglamentowanych, odnieść się także do wszystkich posiadanych lub planowanych do uzyskania zezwoleń na inwestycję (w tym wymienionych art. 72 ust. 1 ustawy OOŚ, jak również innych niezbędnych) oraz zgłoszeń budowy/robót budowlanych - w szczególności dotyczy to załączników: 4c Pozwolenie na budowę, zgłoszenia budowy/robót budowlanych, 4d Informacja od właściwego organu o braku sprzeciwu do planowanego przedsięwzięcia realizowanego na podstawie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych).

Wnioskodawca w ww. polu wskazał odpowiedź "nie". Mając na uwadze, iż do projektu [...]złożono pozwolenie na budowę - decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb ewid. [...] w K., w sytuacji, gdy określony w decyzji zakres prac budowlanych obejmuje również roboty budowlane wskazane w budżecie projektu [...], decyzję tę należy dołączyć w ramach załącznika nr 4C (sekcja J. wniosku o dofinansowanie) oraz wprowadzić stosowne informacje w polu D.10 wniosku." Zalecono dalej w wezwaniu, że: "W sytuacji gdy pozwolenie na budowę nie dotyczy projektu [...], należy wyjaśnić sposób realizacji przedmiotowych prac budowlanych w powiązaniu z pracami planowanymi do zrealizowania w ramach projektu [...]." IZ RPO WZ pouczyła, że: "Wówczas należy zadeklarować dostarczenie na późniejszym etapie poprzez wybór opcji "nie" w odniesieniu do załączników 4c/4d w sekcji J wniosku o dofinansowanie oraz wskazać stosowne informacje w polu D. 10 wniosku."

IZ RPO WZ wyjaśniła, że w odpowiedzi na powyższe, w przewidzianym terminie wnioskodawca wypełnił odpowiednio wniosek o dofinansowanie i załączył do dokumentacji aplikacyjnej ten sam dokument, który stanowi obligatoryjny załącznik dla projektu 1.8, tj. pozwolenie na budowę - decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb ewid. [...] w K. IZ RPO WZ wyjaśniła dalej, że w decyzji organ wydający stwierdził, że: "Projekt budowlany przewiduje budowę budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalnym i biurowym o wysokości 7,25 m wraz z urządzeniami budowlanymi oraz dachem płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 3,49%. Budynek usytuowano z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy. Powierzchnia działki budowlanej nr [...] wynosi 3588 m2.

Projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 599,52 m2, co stanowi 16,71% powierzchni działki budowlanej." Jak stwierdziła IZ RPO WZ, z powyższego opisu wynikało jednoznacznie, że zamierzeniem inwestora jest budowa hali produkcyjno-magazynowej z zapleczem socjalnym i biurowym o pow. ok. 600 m2, która stanowiła pierwotne zamierzenie ujęte w projekcie 1.8, tj. Zadanie 2 - Zakup robót i materiałów budowlanych, wydatek 1 - Budowa hali produkcyjnej o pow. ok. 600 m2. Odnosząc się do zarzutu niewzięcia pod uwagę innych dokumentów dotyczących wskazanego pozwolenia na budowę, organ podkreślił, że obowiązkiem wnioskodawcy było zapewnienie, aby poddana ocenie dokumentacja aplikacyjna stanowiła logiczną całość posiadającą swoje odzwierciedlenie zarówno w treści jak i w załączonych dokumentach. W tym celu wprowadzono procedurę uzupełnień i poprawek ujętą w Regulaminie konkursu, z której to okazji wnioskodawca skorzystał.

IZ RPO WZ wyjaśniła w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że w opisanej sytuacji prośba skierowana do wnioskodawcy ze strony członków obradujących w ramach organu była zasadna. Ich zadaniem jest m.in. odpowiedź explicite na pytanie ujęte w Kryteriach wyboru, a także w karcie oceny wstępnej (opublikowanej w portalu http://www.rpo.wzp.pl/ zawierającym informacje m.in. nt. przedmiotowego konkursu), tj. czy rozpoczęcie realizacji projektu nastąpi najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w organie pisemnego wniosku o przyznanie pomocy? Przy czym rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia do organu pisemnego wniosku o przyznanie pomocy.

Natomiast przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntu, lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw.

IZ RPO WZ powtórzyła, że wnioskodawca 23 października 2018 r. nabył nieruchomość (działka nr [...]), zlokalizowaną w K. o powierzchni 0,3588 ha, która została zaplanowana do zakupu i stanowi wydatek kwalifikowany w ramach projektu 1.8. W jej ocenie, mając na uwadze powyższe, odpowiedź na postawione wyżej pytanie jest negatywna, ponieważ wnioskodawca rozpoczął realizację projektu (zakupił grunt) z naruszeniem terminu jednoznacznie określonego w Kryteriach wyboru.

Zatem, IZ RPO WZ rozpatrująca protest potwierdziła negatywną ocenę projektu wnioskodawcy i stwierdziła, że poddany ocenie projekt nie spełnia kryterium 2.5 (Poprawność okresu realizacji), nie można bowiem twierdząco odpowiedzieć na pytanie ujęte w karcie oceny wstępnej w kwestii poprawności rozpoczęcia realizacji projektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnioskodawca przeprowadzonej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu Wnioskodawca zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez nieujęcie w ocenie wstępnej z 10 maja 2019 r. konieczności uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy z uwagi na niespełnienie kryteriów administracyjności w zakresie poprawności okresu realizacji (kryterium 2.5), co w ocenie wnioskodawcy dawało uzasadnione przekonanie, że na płaszczyźnie administracyjności dotyczącej kryterium 2.5 dokumentacja aplikacyjna była prawidłowa;
2. 2) naruszenie punktów 7.2.2.1., 7.2.2.3., 7.2.3.1, 7.2.3.2, 7.2.3.8 Regulaminu konkursu w ramach RPO Województwa Z. 2014 - 2020 (dalej: "Regulamin") poprzez nieujęcie w ocenie wstępnej z [...] maja 2019 r. konieczności uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy z uwagi na niespełnienie kryteriów administracyjności w zakresie poprawności okresu realizacji (kryterium 2.5), co dawało wnioskodawcy uzasadnione przekonanie, że na płaszczyźnie administracyjności dotyczącej kryterium 2.5 dokumentacja aplikacyjna była prawidłowa;
3. 3) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na uznaniu, że:
4. a) złożone przez skarżącego projekty (jeden w ramach działania 1.8 RPO WZ 2014-2020, drugi w ramach działania 1.5) są tożsame podczas, gdy oba te projekty stanowią dwie autonomiczne inwestycje;
5. b) nabycie nieruchomości 23 października 2018 r., tj. działki budowlanej stanowiącej wydatek kwalifikowany w ramach innego projektu należy uznać za rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku, podczas gdy nabycie tej nieruchomości nie było finansowane ze środków, o które wnioskodawcy domagali się w ramach projektu 1.5. Ponadto w korespondencji e-mail z 10 maja 2019 r. M. N. (Główny Specjalista Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. Wydział Wdrażania RPO) wskazała, że zakup gruntu ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac (korespondencja w załączeniu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 773/19, działając na podstawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. Spółka cywilna T. P., D. P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Z. z [...] września 2019 r.

Sąd I instancji wskazał, że spór koncentruje się wokół niespełnienia przez skarżącą kryterium Poprawność okresu realizacji określonego w pkt 2.5 Regulaminu.

Zgodnie z regulaminem konkursu, w ramach kryterium "Poprawność okresu realizacji" ocenie podlega, czy: "Harmonogram projektu został zaplanowany realnie i racjonalnie; wszystkie etapy projektu wynikają z procesu inwestycyjnego i są logicznie powiązane; okres realizacji projektu nie wykracza poza datę końcową okresu kwalifikowalności określoną w art. 65 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia do organu pisemnego wniosku o przyznanie pomocy. Przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntu, lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Podjęcie prac przygotowawczych nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu.

Przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja staje się nieodwracalna, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac."

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisami regulaminu konkursu, projekt zdefiniowany został jako przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, szczegółowo opisane w dokumentacji aplikacyjnej. Projekt - zgodnie z zapisami wyżej przywołanego artykułu ustawy - to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Oznacza to, że powinien on obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawiają, że efektem realizacji projektu jest stworzenie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury, bez konieczności realizacji dodatkowych zadań inwestycyjnych nieuwzględnionych w tym projekcie. Jeśli okazałoby się, że przedmiotowy projekt nie spełnia powyższego warunku (np. jest tylko jedną z faz większego przedsięwzięcia i nie jest operacyjny jako samodzielna jednostka) wówczas należy rozszerzyć przedmiot analizy o dodatkowe zadania inwestycyjne, które będą rozpatrywane całościowo, jako jeden projekt.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że IZ RPO WZ prawidłowo stwierdziła, że zapisy dokumentacji aplikacyjnych potwierdzają, iż zarówno konkurencyjność przedsiębiorstwa jak i innowacyjność produktów w obu wnioskach oparta jest na produkcji innowacyjnych woreczków z wielowarstwowej folii termokurczliwej, a zatem realizacja zadań zaplanowanych w obu wnioskach prowadzi do osiągnięcia wspólnego celu i zmierza do osiągnięcia tej samej innowacji produktowej. Całość procesu produkcyjnego opisanego w zakresach obu wniosków aplikacyjnych realizowana miała być zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, w jednej lokalizacji i miała na celu wybudowanie jednego obiektu budowlanego - hali produkcyjno-magazynowej o łącznej powierzchni 600 m². Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę (k. 194 i n. akt sądowych) obejmująca budowę budynku produkcyjno–magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] w K. Zdaniem Sądu I instancji, IZ RPO WZ prawidłowo też oceniła, że sposób budowy obiektu, przedstawiony w formularzu zmian z [...] lutego 2019 r., dotyczący projektu 1.8, tj. "(...) ETAP I - budowa budynku o powierzchni ok. 460 m² (...).

ETAP II - budowa budynku o powierzchni ok. 140 m² (dobudowa) jako część, która będzie mogła być wykonana w ramach późniejszego rozwoju firmy pod potrzeby rozszerzenia produkcji (...), pozostaje w sprzeczności z zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób uznać, iż tak jak wskazał wnioskodawca, roboty budowlane ujęte we wniosku 1.5 dotyczą rozbudowy hali produkcyjno-magazynowej, skoro załączona jako dotycząca inwestycji decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. dotyczy budowy całego, jednego obiektu budowlanego - budynku produkcyjno-magazynowego (o powierzchni zabudowy 599,52 m²) wraz z urządzeniami budowlanymi na działce [...], obręb ewidencyjny [...] w K. Powyższa decyzja została przedstawiona przez wnioskodawcę, po skierowanym przez IZ RPO WZ do wnioskodawcy piśmie z [...] maja 2019 r., zarówno do wniosku 1.8 jak i 1.5, przy czym treść decyzji nie potwierdza jakoby przedmiot inwestycji, tj. budowa budynku produkcyjno-magazynowego mogła odbywać się w etapach (przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie powierzchni 460 m², a w dalszej kolejności w zakresie 140 m²).

Sąd I instancji podkreślił, że działka budowlana w Ś. (wymieniona w zakresie potrzeb inwestycyjnych wnioskodawcy we wniosku 1.8 i stanowiąca wydatek kwalifikowalny w projekcie 1.8), w obrębie której powstanie hala produkcyjno-magazynowa jest elementem niezbędnym i umożliwiającym realizację zarówno projektu 1.8 jak i 1.5 - co znajduje odzwierciedlenie w treści Biznes planu (część opisowa) wniosku 1.8, gdzie w sekcji C.1 Potrzeby inwestycyjne wnioskodawcy, w punkcie 3. poświęconym analizie różnych wariantów realizacji inwestycji wskazano wybrany wariant optymalny: "(...) dużą rolę pełni tutaj także zakup nieruchomości niezabudowanej i budowa na niej hali produkcyjnej - dzięki temu wnioskodawca nie będzie musiał dzierżawić budynku (hali) co zwiększyłoby koszty związane z utrzymaniem firmy czy też w innym wariancie zakup starego budynku, (...); Jedynie w tym wariancie istnieje możliwość wdrożenia innowacyjnych rozwiązań procesowych w firmie, a tym samych innowacyjnego produktu."

Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, podzielił stanowisko IZ RPO WZ co do tego, że zapisy umieszczone w obu wnioskach oraz składanych sukcesywnie formularzach zmian świadczą w sposób jednoznaczny o zamiarze wykonania jednego obiektu w ramach rozpoczęcia, kontynuacji oraz zakończenia tego samego procesu projektowania, uzyskiwania pozwolenia na budowę i wykonania prac budowlanych.

Pomimo wskazanych przez wnioskodawcę twierdzeń o istnieniu odrębnych etapów inwestycyjnych, tj. budowie budynku o powierzchni ok. 460 m², a następnie — budowie budynku o powierzchni ok. 140 m² (dobudowy), z analizy dokumentów wynika, iż realizacja robót budowlanych zaplanowanych w obu wnioskach stanowi jedno przedsięwzięcie, prowadzone w ramach tego samego procesu budowlanego, dotyczącego jednego, tego samego obiektu. Zakres rzeczowy, tożsamość miejsca realizacji obu zamierzeń, tożsamość celu realizacji, rodzaj i charakter zaplanowanych przez inwestora do realizacji prac budowlanych zmierzających do wybudowania zakładu będącego w pełni funkcjonalną i operacyjną infrastrukturą stanowią o tym, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z jednym projektem w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do którego odsyła regulamin konkursu (pkt 21 słownika pojęć), użyte w ustawie określenie projekt oznacza przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego, szczegółowo opisane w dokumentacji aplikacyjnej.

Tym samym mając na uwadze powyższe, przywołaną wyżej treść Kryterium poprawności okresu realizacji (pkt 2.5), okoliczność nabycia przez wnioskodawcę już 23 października 2018 r. nieruchomości niezabudowanej, tj. działki budowlanej (stanowiącej wydatek kwalifikowalny wniosku 1.8), niezbędną do realizacji całego przedsięwzięcia, należy uznać, że prawidłowo stwierdziła IZ RPO WZ, iż rozpoczęcie realizacji projektu 1.5 nastąpiło przed datą złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy, tj. przed dniem 1 marca 2019 r. W związku z powyższym prawidłowo wniosek 1.5 został oceniony negatywnie, jako niespełniający kryterium 2.5 Poprawność okresu realizacji.

W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne okazały się zarzuty skargi. Sąd ten nie stwierdził, że dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a u.p.s.). Jak wynika bowiem z dołączonego do akt sprawy pisma z 10 maja 2019 r., IZ RPO WZ w ramach oceny wstępnej wniosku 1.5 zobowiązała wnioskodawcę do uzupełnienia/poprawy dokumentacji w określonym w piśmie zakresie, wskazując wprost, iż dostrzegła, że wnioskodawca złożył w projekcie 1.8 pozwolenie na budowę – decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. i poinformowała, że jeżeli wskazany w ww. decyzji zakres prac budowlanych obejmuje również roboty budowlane wskazane w budżecie projektu 1.5, decyzję tę należy dołączyć w ramach załącznika nr 4C (sekcja J. wniosku o dofinansowanie) oraz wprowadzić stosowne informacje w polu D.10 wniosku.

Sąd I instancji dostrzegł, na co również zwracała uwagę strona skarżąca w toku procedury i w skardze, że IZ RPO WZ nie skierowała do niej wezwania, które odnosiłoby się wprost do oceny kryterium Poprawności okresu realizacji. Skierowane do wnioskodawcy pismo z 10 maja 2019 r. nie było dość precyzyjne, nie wskazywało wprost, że dotyczy ono badania spełniania przez wnioskodawcę wskazanego wyżej kryterium. Sąd I instancji podkreślił jednak, że nie było to jednak naruszenie prawa wskazujące na konieczność uwzględnienia skargi. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wypełnił wniosek oraz załączył ten sam dokument, co w związku z realizacją projektu dla działania 1.8, tj. to samo pozwolenie na budowę. Przedstawiając te same dokumenty na potrzeby realizacji dwóch projektów wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza pogodzić harmonogram realizacji inwestycji deklarowanej na potrzeby niniejszego konkursu oznaczonej ogólnikowo jako ETAP II.

W oparciu o dostępne dokumenty nie było podstaw do przyjęcia, że prace przewidziane wnioskiem 1.5 stanowiły rzeczywiście budowę niezależnego obiektu lub elementu hali na potrzeby nowej linii niewystarczające i produkcyjnej. Takie działanie wnioskodawcy zdaniem Sądu I instancji nie mogło prowadzić do usunięcia istotnych zastrzeżeń zgłoszonych przez IZ RPO WZ w związku ze złożoną dokumentacją aplikacyjną.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle definicji zawartych w ramach spornego kryterium nr 2.5 oraz Regulaminie konkursu, zakup gruntu jest okolicznością wpływającą na rozpoczęcie realizacji projektu, natomiast nie świadczy o rozpoczęciu prac. Jeżeli zatem wnioskodawca już [...] października 2018 r. nabył nieruchomość która została zaplanowana do zakupu i stanowi wydatek kwalifikowany w ramach projektu 1.8, a także 1.5 – jak zasadnie uznał organ - należy stwierdzić, że rozpoczęcie realizacji niniejszego projektu nastąpiło z naruszeniem terminu określonego we wskazanych kryteriach.

Odnosząc się do dołączonej do skargi kopii korespondencji mailowej wnioskodawcy z IZ RPO WZ, Sąd I instancji stwierdził, że jako odnoszące się do przedłużenia terminu realizacji projektu 1.8 nie mają one wpływu na dokonaną ocenę w sprawie, dodać wypada jednak, że organ zwracał uwagę na rozróżnienie pojęć: "rozpoczęcie prac" oraz "rozpoczęcie realizacji projektu".

Skargę kasacyjna od tego orzeczenia wniesiono w imieniu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. Spółka cywilna T. P., D. P. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez:
2. a) przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nierzetelny, albowiem negatywna ocena projektu (niewybranie projektu skarżącej do dofinansowania) i stwierdzenie zarówno przez instytucję oceniającą projekt, jak i WSA w Szczecinie (strona 20, wers 1. uzasadnienia skarżonego orzeczenia), że zapisy dokumentacji aplikacyjnych potwierdzają, że zarówno konkurencyjność przedsiębiorstwa jak i innowacyjność produktów w obu wnioskach (1.8 i 1.5) oparta jest na produkcji tych samych woreczków z wielowarstwowej folii termokurczliwej, a zatem (w ocenie instytucji oceniającej i WSA w Szczecinie) realizacja zadań zaplanowanych w obu wnioskach prowadzi do osiągnięcia wspólnego celu i zmierza do osiągnięcia tej samej innowacji produktowej podczas, gdy w ramach wniosku 1.8. skarżąca ma produkować woreczki z wielowarstwowej folii termokurczliwej, zaś w ramach wniosku 1.5 wnioskodawca zamierzał wprowadzić na rynek innowację produktową na skalę międzynarodową, tj. woreczki termokurczliwe pakowane próżniowo w opakowaniu barierowym, który to produkt jest wynikiem przeprowadzonych prac badawczo rozwojowych (B+R) przez Politechnikę Koszalińską;
3. b) poprzez błędne uznanie, że zapisy umieszczone w obu wnioskach skarżącej (1.8 oraz 1.5) świadczą w sposób jednoznaczny o zamiarze wykonania jednego obiektu stanowiącego jedno przedsięwzięcie prowadzone w ramach tego samego procesu budowlanego podczas, gdy etap inwestycyjny/budowlany skarżącej podzielony został na odrębne i niezależne etapy inwestycyjne/budowlane, albowiem w ramach projektu 1.8 została nabyta nieruchomość gruntowa i ma powstać hala produkcyjna o powierzchni 460 m2, w której mają być produkowane woreczki z wielowarstwowej folii termokurczliwej, natomiast w ramach wniosku 1.5 miała zostać wybudowana druga część hali na nieruchomości o powierzchni 140 m2, w której miały być produkowane woreczki termokurczliwe pakowane próżniowo w opakowaniu barierowym - tj. innowacja na skalę międzynarodową.
4. 2. naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez błędne dokonanie oceny projektu sprzecznie z kryteriami wyboru projektu, tj. uznanie, że projekt nie spełnia kryterium numer 2.5 o nazwie "Poprawność okresu realizacji" określona w załączniku nr 1 do uchwały nr 46/18 KM RPO WZ 2014-2020 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie przyjęcia kryteriów wyboru projektów w ramach działania 1.5 Inwestycje przedsiębiorstw wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji Przedsięwzięcia podejmowane wyłącznie w obszarze inteligentnych specjalizacji (zwane dalej także kryterium 2.5) pomimo tego, że harmonogram projektu został zaplanowany realnie i racjonalnie, wszystkie etapy projektu wynikają z procesu inwestycyjnego i są logicznie powiązane, okres procesu realizacji projektu nie wykracza poza datę końcową okresu kwalifikowalności określoną w art. 65 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., a rozpoczęcie realizacji projektu nie nastąpiło wcześniej niż dzień następujący po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy;
5. 3. naruszenie kryterium numer 2.5 o nazwie "Poprawność okresu realizacji" poprzez błędne dokonanie oceny negatywnej wniosku 1.5 skarżącej jako niespełniającego tego kryterium pomimo, że harmonogram projektu został zaplanowany realnie i racjonalnie, wszystkie etapy projektu wynikają z procesu inwestycyjnego i są logicznie powiązane, okres procesu realizacji projektu nie wykracza poza datę końcową okresu kwalifikowalności określoną w art. 65 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., a rozpoczęcie realizacji projektu nie nastąpiło wcześniej niż dzień następujący po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy;
6. 4. naruszenie art. 43 ust.

1. 1. ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez nieujęcie w ocenie wstępnej z 10 maja 2019 r. konieczności uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy z uwagi na niespełnienie kryteriów administracyjności w zakresie poprawności okresu realizacji (kryterium 2.5), co w ocenie wnioskodawcy dawało uzasadnione przekonanie, że na płaszczyźnie administracyjności dotyczącej kryterium 2.5 dokumentacja aplikacyjna była prawidłowa;
2. 5. naruszenie punktów 7.2.3.1, 7.2.3.2, 7.2.3.8 Regulaminu konkursu w poprzez nieujęcie w ocenie wstępnej z 10 maja 2019 r. konieczności uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy z uwagi na niespełnienie kryteriów administracyjności w zakresie poprawności okresu realizacji (kryterium 2.5), co w ocenie wnioskodawcy dawało uzasadnione przekonanie, że na płaszczyźnie administracyjności dotyczącej kryterium 2.5 dokumentacja aplikacyjna była prawidłowa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
2. 2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną IZ RPO WZ wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pamiętać też należy, że sąd administracyjny nie zastępuje, ani nie wyręcza organu w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. I GSK 2272/18, LEX nr 2518503). W przedmiotowej sprawie, podlegającej przepisom Rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej, ramy wyrokowania sądu administracyjnego zostały zakreślone art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję,
2. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Wymogiem uwzględnienia skargi jest zatem stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa przez Instytucję Zarządzającą mającego istotny wpływ na wynik oceny. Chodzi zatem o kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy, a mianowicie o naruszenie mające istotny wpływ na wynik oceny, to jest takie, które gdyby nie nastąpiło uzasadniałoby wniosek, że wynik tej oceny mógłby być inny (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., I GSK 1854/18).

Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje.

Sąd I instancji opisał wyczerpująco stan sprawy, określił istotę sporu w nawiązaniu do zarzutów skarżącej, a następnie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, dokonując zindywidualizowanej oceny prawnej oraz przedstawiając wszystkie argumenty przemawiające za oddaleniem skargi. Przeprowadził kontrolę legalności rozstrzygnięcia w przewidzianych ustawowo granicach, nie zastępując przy tym organu w merytorycznym rozpoznaniu protestu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi wypada jedynie przypomnieć, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu zawiera m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7). Jest to więc podstawowy dokument, na podstawie którego organ dokonuje oceny złożonego wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Z kolei zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Nie są zasadne formułowane w punktach 1 a) i 1 b) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 wdrożeniowej poprzez zaakceptowanie stanowiska o rzetelnym przeprowadzeniu oceny projektu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Szczecinie błędnie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona przez IZ RPO WZ w sposób rzetelny w rozumieniu art. 37 ustawy wdrożeniowej, po przyjęciu, że innowacyjność przedsiębiorstwa oraz innowacyjność produktów określona we wcześniejszym wniosku o dofinansowanie dla działania 1.8 oraz we wniosku o dofinansowanie dla działania 1.5. będącego przedmiotem rozstrzygnięcia oparta jest na produkcji tych samych produktów z wielowarstwowej folii termokurczliwej, a zatem realizacja zadań w obu wnioskach prowadzi do osiągnięcia wspólnego celu i tej samej innowacji produktowej. Przewidziana w ustawie zasada rzetelności, rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium. Uzasadnienie zawiera odniesienie do pozyskanych w toku oceny projektów informacji i wyjaśnień. Skarżąca kasacyjnie akcentuje różnicę w produktach mających stanowić uzasadnienie dla realizacji dwóch różnych projektów 1.8 oraz 1.5, tracąc jednocześnie z pola widzenia wszystkie podniesione argumenty i zastrzeżenia dotyczące procesu inwestycyjnego. Przebieg oraz sposób przedstawienia we wniosku harmonogramu inwestycji ma tymczasem najistotniejsze znaczenie na gruncie spornego Kryterium 2.5 - Poprawność okresu realizacji, które ma na celu weryfikację czy harmonogram projektu został zaplanowany realnie i racjonalnie, oraz czy rozpoczęcie realizacji nastąpiło po dniu złożenia pisemnego wniosku o przyznanie pomocy.

Nie odnosi się zatem bezpośrednio do sfery ogólnie pojmowanych rezultatów planowanego przedsięwzięcia, jakim jest wprowadzenie do oferty przedsiębiorstwa nowego produktu, co jest weryfikowane w ramach innych kryteriów. Co istotne Sąd I instancji odnotował różnicę pomiędzy produktem planowanym w działaniu 1.8, oraz produktem opisanym w przedmiotowym wniosku, polegającą na pakowaniu próżniowo w opakowaniu barierowym (str. 19 uzasadnienia). Przypisanie różnym produktom tych samych cech nastąpiło w odniesieniu do pojęcie innowacji produktowej, funkcjonującej w zbiorze innych rozwiązań (np. innowacja procesowa, nietechnologiczna, organizacyjna, marketingowa, Regulamin konkursu - str. 5-6). Tymczasem w realiach sprawy nie było powodów do zakwestionowania oceny wniosku w zakresie Kryterium nr 2.5 wobec jednoznacznych w swej wymowie ustaleń na temat inwestycji, dotyczących jej przedmiotu oraz opisu projektu zamieszczonych w sekcji D.l wniosku 1.5, w szczególności miejsca realizacji projektu na działce nr [...] zakupnej 23 października 2018 r. na potrzeby realizacji projektu dla działania 1.8, przewidywanych innowacji odnoszącej się nie tylko do innowacji produktowej, lecz również innowacji procesowej i nietechnologicznej, a także ustalenia wynikającego z zestawienia zakresów, celów, wskaźników i budżetów wniosków dla działania 1.5. i 1.8., które wykazało na uprzednie usunięcie niektórych zadań w ramach projektu 1.8 i przedstawienie ich we wniosku dla działania 1.5.

Dodatkowo Sąd I instancji zasadnie wziął pod uwagę, iż całość procesu produkcyjnego w obu wnioskach miała być realizowana w jednej lokalizacji i prowadzić do wybudowania jednego obiektu budowalnego - hali produkcyjna - magazynowej.

Odnośnie zarzutu 1 b) pamiętać należy, że ustalenia dotyczące charakteru przedstawionej we wniosku inwestycji opierają się na całokształcie zebranych w sprawie okoliczności i znajdują pełne potwierdzenie w treści pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu wniosku o dofinansowanie skarżąca kasacyjnie załączyła ten sam dokument co w związku z realizacją projektu dla działania 1.8, tj. pozwolenie na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Decyzja obejmuje oraz definiuje całość zamierzenia budowlanego. Z opisu tego wynika jednoznacznie, że zamierzeniem inwestora jest budowa hali produkcyjno-magazynowej z zapleczem socjalnym i biurowym o pow. ok. 600 m2, która stanowiła pierwotne zamierzenie ujęte w projekcie 1.8 tj. Zadanie 2 - Zakup robót i materiałów budowlanych, wydatek 1 - Budowa hali produkcyjnej o pow. ok. 600 m2. Chodzi zatem o jeden obiekt hali o przeznaczeniu produkcyjno - magazynowym, nie zaś o kilka niezależnie funkcjonujących mniejszych obiektów.

Przedstawiając te same dokumenty na potrzeby realizacji dwóch projektów skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, w jaki sposób zamierza pogodzić harmonogram realizacji inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach podpisanej już umowy, oraz inwestycji deklarowanej na potrzeby niniejszego konkursu, oznaczonej ogólnikowo i jako Etap II. Bazując na dostępnych dokumentach brak było podstaw do przyjęcia, że prace przewidziane niniejszym wnioskiem stanowiły rzeczywiście budowę niezależnego obiektu na potrzeby nowej linii produkcyjnej. Jedynie w swoich twierdzeniach skarżąca kasacyjnie powołuje się na treść projektu budowlanego, który nie został jednak przedstawiony w ramach procedury konkursowej, czy procedury odwoławczej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji miał pełne podstawy do przyjęcia, iż zapisy umieszczane w obu wnioskach dla różnych działań oraz składanych sukcesywnie formularzach zmian świadczą o zamiarze wykonania jednego obiektu w ramach rozpoczęcia, kontynuacji oraz zakończenia tego samego procesu projektowania, uzyskiwania pozwolenia na budowę i wykonania prac budowlanych. W świetle powyższego zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące braku rzetelności dokonanej oceny są nieusprawiedliwione.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej (nr 2 i 3) są zbieżne treściowo i znaczeniowo, obejmując w sposób łączny tę samą postać naruszenia prawa określonego w ustawie oraz Regulaminie konkursu (załącznik nr 2 Kryteria wyboru) poprzez negatywną ocenę projektu na etapie oceny wstępnej w zakresie kryterium administracyjności określonego w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - Kryteria wyboru projektów pod numerem 2.5: Poprawność okresu realizacji.

Tymczasem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wziął pod uwagę wszelkie aspekty sprawy świadczące o istnieniu jednego przedsięwzięcia, w tym zakres rzeczowy, tożsamość miejsca realizacji, tożsamość celu, rodzaj i charakter zaplanowanych przez inwestora do realizacji prac budowlanych zmierzających do wybudowania zakładu będącego w pełni funkcjonalną i operacyjną infrastrukturą, które łącznie świadczą o tym, że w badanym przypadku występuje jeden projekt w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. Ponadto Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, podzielając zapatrywanie organu, że działka budowlana w Świeszynie, w obrębie której ma powstać hala produkcyjno-magazynowa objęta pozwoleniem na budowę jest elementem niezbędnym i umożliwiającym realizacje zarówno projektu w ramach działania 1.8, jak i będącego przedmiotem obecnego sporu projektu dla działania 1.5.

W świetle definicji zawartych w ramach spornego Kryterium nr 2.5 oraz Regulaminie konkursu zakup gruntu jest okolicznością wpływającą na rozpoczęcie realizacji projektu natomiast nie świadczy o rozpoczęciu prac. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie już 23 października 2018 r. nabyła nieruchomość (działka nr [...]), zlokalizowaną w K. o pow. 0,3588 ha, która została zaplanowana do zakupu i stanowi wydatek kwalifikowany w ramach projektu 1.8 należy uznać, że rozpoczęcie realizacji niniejszego projektu następiło z naruszeniem terminu określonego w kryteriach wyboru.

Podniesione przez Sąd argumenty, przedstawione w formie wyczerpującego wywodu, świadczą o tym, że harmonogram projektu nie został zaplanowany realnie i racjonalnie, albowiem wpisuje się w założenia i cele realizowanej już inwestycji na potrzeby innego projektu. Ponadto wywodzone przez skarżącą kasacyjnie etapy realizacji, mające uzasadnić rozdzielność, czy też istnienie dwóch niezależnych harmonogramów realizacji projektów nie wynikają z pozwoleń dokumentujących proces inwestycji budowlanej. Opisany we wniosku proces inwestycyjny, jako podstawa realizacji dofinansowanego przedsięwzięcia, powinien wynikać wprost z przedłożonych dokumentów, a nie być przedmiotem subiektywnych twierdzeń wnioskodawcy.

Odnośnie zarzutów proceduralnych wskazanych w punktach 4 i 5 skargi kasacyjnej należy stwierdzić ich niezasadność. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przywołany przez skarżącą kasacyjnie art. 43 ust. 1 ustawy nie może mieć zastosowania w kontekście zgłoszonego zarzutu, albowiem dotyczy wcześniejszej fazy oceny wniosku, dotyczącej warunków formalnych (tj. warunków odnoszących się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu – art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej). Weryfikacja warunków formalnych następowała przy tym zgodnie z postanowieniami Podrozdziału 7.2.1. Regulaminu konkursu. Właściwą regulację w tej materii zawiera art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego w trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium.

Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Ocenę wstępną regulują zapisy Podrozdziału 7.2.3 Ocena wstępna, stanowiąc, że ramach oceny wstępnej dokonywana jest weryfikacja spełnienia przez projekt wybranych kryteriów dopuszczalności i administracyjności (pkt 1). Przyporządkowanie każdego kryterium pod dany etap oceny zawiera graficzne zestawienie umieszone w Podrozdziale 7.2 Zasady ogólne procesu wyboru projektów pkt 9 (str. 39-40 Regulaminu). Wnioskodawcy przysługuje prawo do jednokrotnej poprawy/uzupełnienia złożonej dokumentacji. W przypadku konieczności dokonania uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę kryteriów administracyjności, będących przedmiotem niniejszej oceny, IZ RPO WZ wezwie wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy dokumentacji.

Poprawy/uzupełnienia należy dokonać w terminie 7 dni, pod rygorem negatywnej oceny spełniania danego kryterium (pkt 2). Pkt 8 Uzupełnienie/poprawa wniosku o dofinansowanie projektu w ramach przedmiotowej oceny możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim IZ RPO WZ wskaże w wezwaniu. W przypadku wystąpienia zmian we wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zobligowany jest poinformować IZ RPO WZ o zakresie zmian oraz po uprzednim wyrażeniu zgody przez IZ RPO WZ wprowadzić je do wniosku o dofinansowanie Pkt 9 Uzupełnienie/poprawa wniosku o dofinansowanie projektu w ramach przedmiotowej oceny możliwe jest w ramach:

1. 1) Kryterium nr 2.1 Możliwość oceny merytorycznej wniosku w zakresie niespójności opisów zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, jakości przedstawionych dokumentów oraz braku precyzyjnych opisów.
2. 2) Kryterium nr 2.5 Poprawność okresu realizacji w zakresie niezgodności wskazanego okresu realizacji projektu oraz okresu kwalifikowalności wydatków z zapisami niniejszego regulaminu.

Na gruncie powyższych zapisów nie sposób stwierdzić, że wezwanie z 10 maja 2019 r. działało przez brak precyzji na niekorzyść skarżącej kasacyjnie w sposób mający wpływ na treść przeprowadzonej oceny. Treść wezwania i jego sformułowania należy bowiem odczytywać przez pryzmat ograniczeń i wskazań wynikających z Regulaminu konkursu. Co istotne dostrzeżona przez Sąd I instancji kwestia sposobu sformułowania wezwania pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza wobec faktu przedstawienia przez skarżącą kasacyjnie tego samego pozwolenia na budowę, co w innym projekcie, bez złożenia stosownych wyjaśnień.

W konsekwencji powyższego skarżąca kasacyjnie nie może zarzucać skutecznie naruszenia polegającego na braku wezwania o uzupełnienie wniosku. Trzeba pamiętać, że konkurs przeprowadzany jest zgodnie z zasadą przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji. To zaś oznacza zakaz działania na korzyść pojedynczych uczestników konkursu. Co do zasady wiążąca winna być pierwsza wersja wniosku składana w odpowiedzi na ogłoszenia o konkursie. Wezwanie o uzupełnienie lub wyjaśnienie wniosku jest działaniem, mającym na celu skorygowanie dokumentacji, nie zaś jej ulepszenie czy poprawienie w zakresie kluczowych założeń przedsięwzięcia. Treść wezwania z 10 maja 2019 r. dawała skarżącej kasacyjnie okazję do przedstawienia wszystkich informacji pozwalających wykluczyć oczywiste zastrzeżenia lub uwagi wynikające z porównania warunków realizacji inwestycji opisanych w dwóch różnych wnioskach o dofinansowanie.

Mimo zaakcentowania w wezwaniu tej istotnej zależności skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do przedstawienia tego samego dokumentu na potrzeby aplikowania o dofinansowanie kolejnego projektu, potwierdzając w zasadzie zastrzeżenia co do realności i racjonalności przyjętego harmonogramu realizacji.

Zasadą jest, że za prawidłowość danych zawartych we wniosku oraz ich kompletność umożliwiające uznanie, że projekt spełnia konieczne kryteria odpowiada wnioskodawca. To do wnioskodawcy należy bowiem obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej - tak aby w oparciu o ten wniosek załączone do niego dokumenty projekt mógł zostać prawidłowo oceniony (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II GSK 4280/17).

Z tych przyczyn, niezależnie od wskazanych mankamentów motywów wyroku Sądu I instanncji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowany wyrok, odpowiada prawu i oddalił skargę kasacyjną.