Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2092/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 794/17 oddalił skargę A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej ONW) na rok 2015.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

A (dalej: skarżąca lub spółka) 15 czerwca 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. We wniosku zadeklarowano do płatności działki ew. nr 34/4, 56, 202/10, 202/11, 202/12, 202/13, 208, 445/18, 445/19, 420/1, 427, 428, 431/2, 451,457, 458/1, 31/1, 353/3, 354, 355/1, 355/2, 356, 357, 420/2, 172, 178/1, 216, 287/3, 296/6, 304/1, 304/4, 307/3, 146, 189/1, 189/3, 241, 229, 214 i 274, położone w miejscach wskazanych w decyzji organu odwoławczego.

Organ I instancji uznał, że podmiotami uczestniczącymi (oprócz strony) w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości przyznawanych płatności ONW w różnych schematach pomocowych były C., D, M., G, E, M.K., R.K., K.L. (ostatnie trzy osoby to rodzeństwo) i D.G. Z kolei organ odwoławczy wskazał, że – oprócz wyżej wskazanych spółek i osób fizycznych – w procesie tym uczestniczyli również K.K. (czwarta z rodzeństwa K.K.), T.K. (wuj rodzeństwa K.), A. J. (kuzyn rodzeństwa K.), B. M. (druga żona ojca M. K.), H. C. (konkubina M. K.), S. S., J. P. (jej wujem jest T. K.) oraz szereg innych spółek z o.o. utworzonych przez te osoby. Gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi i gospodarstwami należącymi do tworzonych przez siebie w różnych konfiguracjach osobowych i w rożnym czasie spółek z o. o. (w tym do strony) oraz działkami ew. wskazywanymi do dopłat przez D.G. Powiązania te szczegółowo zostały opisane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy zauważył, że spółka powstała w 2004 r. W roku 2014 Prezesem Zarządu tej spółki została H. C. Spółka dzierżawi grunty rolne, jak i posiada grunty własne. W 2015 r. zatrudniała dwóch pracowników – M. K. i Prezesa Zarządu H. C. Strona posiada park maszynowy. Korzysta także z usług agrotechnicznych osób trzecich na zasadach barterowych (wykoszenie za plony). Tworzenie sztucznych warunków poświadczają:

1. - powiazania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami:
2. - wszystkie powyższe podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami (mają własny numer ewidencyjny, majątek, konto, siedzibę), ale analiza składu personalnego wskazuje, że są ze sobą ściśle powiązane: na 43 spółki Prezesem Zarządu w 5 z nich była H.C. (m.in. Prezesem Zarządu spółki), Prezesem Zarządu w 16 z nich byt M.K., Prezesem Zarządu w 3 z nich była B. M., a w jednej – K. K.; ponadto wyżej wskazane osoby w spółkach tych byty wspólnikami, a funkcje zarządcze pełnili lub status wspólnika mieli w niektórych z nich także S. S., A. J. i T. K.; wskazane wyżej dane szczegółowo przedstawia tabela nr 1;
3. - kilka spółek (w tym skarżąca) miało tę samą siedzibę (Ostrów Wielkopolski) i ten sam adres do korespondencji (ul. [...]) – adres A. J., ówczesnego pełnomocnika szeregu powyższych osób i spółek;
4. - przekazywanie dziatek między poszczególnymi osobami i spółkami, w tym również skarżącej;
5. - działki ew. nr 153 i 199 (str. 28 decyzji organu odwoławczego), położone w woj. dolnośląskim w powiecie zgorzeleckim w obrębie Ostróżno, były zadeklarowane w roku 2010 przez spółkę, a w latach 2014–2015 przez M. K.;
6. - działki ew. nr 187/2, 199, 206/2, 211/3, 24/3, 28/1, 259, 360, 361, 42/9, 50/7 i 78/2 położone w woj. lubuskim w powiecie zielonogórskim w obrębie Białowice były w latach 2005–2011 deklarowane przez skarżącą, a w latach 2013–2014 przez H.;
7. - przekazywanie działek miało na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów; grunty leżały często w różnych województwach, wobec czego ich przekazywanie nie miało uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; co więcej, na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami);
8. - wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami (w przypadku spółki – umowy barterowe z J.B. na lata 2014–2019 na wykoszenie i wywiezienie ściętej trawy oraz z osobami wskazanymi na str. 36 tej decyzji) i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie M.K. jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych spółek);
9. - powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Organ II instancji podniósł, że tworzenie sztucznych warunków przez powyższe podmioty nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności przez uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzji WSA w Poznaniu uznał, że skarżąca działając z podmiotami wskazanymi przez organ wyczerpała przestanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności ONW. Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunku te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z ww. regulowań unijnych. Organ zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że skarżąca i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2015 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Sąd podniósł, że organ wskazał szczegółowo na liczne powiazania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między M. K., R. K., K. K., S. S., J. P., D.G., T. K., K.L. oraz wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkami z o.o. Na stworzenie sztucznych warunków w celu maksymalizacji płatności wskazują następujące okoliczności:

1. - powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami (pełnomocnikiem wielu z nich był A. J., prezesami zarządu spółek albo ich wspólnikami była konkubina M. K. H. C., jego siostry albo sam M. K., kilka spółek – w tym skarżąca – miało ten sam adres do korespondencji, a prezesem jej zarządu była ostatnio H. C.);
2. - przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (w tym również skarżącą); działki ew. nr 153 i 199 położone w woj. dolnośląskim w powiecie zgorzeleckim w obrębie Ostróżno, były zadeklarowane w roku 2010 przez spółkę, a w latach 2014–2015 przez M. K.; działki ew. nr 187/2, 199, 206/2, 211/3, 24/3, 28/1, 259, 360, 361, 42/9, 50/7 i 78/2 (str. 28 decyzji organu odwoławczego), położone w woj. lubuskim w powiecie zielonogórskim w obrębie Białowice były w latach 2005–2011 deklarowane przez spółkę, a w latach 2013–2014 przez H; przekazywanie działek miało na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów; grunty leżały często w różnych województwach, wobec czego ich przekazywanie nie miało uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; co więcej, na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami);
3. - wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami (w przypadku skarżącej – umowy barterowe z J. B. na lata 2014–2019 na wykoszenie i wywiezienie ściętej trawy oraz z osobami wskazanymi przez organ i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie M. K. jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych spółek);
4. - powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

WSA zauważył, że skarżąca powstała w 2004 r. W roku 2014 Prezesem Zarządu tej spółki została H. C. Spółka dzierżawi grunty rolne, jak i posiada grunty własne. W 2015 r. zatrudniała dwóch pracowników – M. K. i Prezesa Zarządu H. C. Strona posiada park maszynowy. Korzysta także z usług agrotechnicznych osób trzecich na zasadach barterowych (wykoszenie za plony). Zdaniem Sądu prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiazań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkach prawa handlowego.

Prezesem zarządu skarżącej była H. C. Była to jedna z wielu spółek zarządzanych przez nią i grono jej współpracowników. Wspólnym pełnomocnikiem niektórych powyższych podmiotów był A. J., powiązany z wieloma wymienionymi spółkami. Organ odwoławczy szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez skarżącą działalności rolniczej (także korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych). Powyższe potwierdza stworzenie sztucznych warunków między skarżącą i wskazanymi podmiotami, co pozostaje w sprzeczności z celami płatności ONW. Maksymalizacja płatności ONW była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącą. Wynika to nie tylko z przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym.

Sąd I instancji podniósł, że w sprawie wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartych w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organ okoliczności, jak:

1. - powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami – przede wszystkim chodzi o M. K., a w niniejszej sprawie również o H. C. i inne wskazane wyżej osoby fizyczne);
2. - formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane prawnie, organizacyjnie i ekonomicznie;
3. - pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat;
4. - faktyczne zarzadzanie wydzielonymi gruntami przez określoną wyżej grupę osób;
5. - wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego;
6. - położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty dziatek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic między tymi obszarami;

świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Przy tym działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych.

W ocenie Sądu I instancji, nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Organ z urzędu przeprowadził postpowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a na podstawie jego całokształtu ocenił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazane wyżej okoliczności faktyczne. Ocena ta jest racjonalna i spójna oraz ma potwierdzenie w materiale dowodowym.

W ocenie WSA organy nie naruszyły zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do zbadania zasadności zarzutów odwołania i kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownie ocenie sprawę, mogąc dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż organ pierwszej instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku strony.

Organ prawidłowo zastosował art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek, bowiem na podstawie tego przepisu w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa.

A wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r., oraz decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim w sprawie odmowy przyznania płatności ONW za rok 2015. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wyznaczenie rozprawy. Autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono rażące naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 6–9 poniżej;
2. 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:
3. - art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyj tej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżąca miała jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015;
4. - art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, ze wbrew sugestiom organu to skarżąca, we własnym imieniu i na własny rachunek, zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac;
5. - art. 76 § 1 k.p.a. – poprzez niewzięcie pod uwagę dokumentu w postaci przedłożenia decyzji z której wynika, ze w 2013 r. wobec strony prowadzono postpowanie w kierunku ustalenia sztucznych warunków i postępowanie to nie wykazało, aby sztuczne warunki wystąpiły, w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie za rok 2015 nie zgromadzono żadnych nowych dowodów i twierdzeń, które różniłyby się od sytuacji w 2013 r.;
6. – art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:
7. - organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodów dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez spółkę, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy wspólnikami skarżącej i innymi wnioskodawcami, lub tez fakt udziału zarządu spółki w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów;
8. - organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżąca jest uważana przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jak i to, że w sprawie za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;
9. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez spółkę korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;
10. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez skarżącą;
11. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej nie biorąc przy tym pod uwagę, że Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien byt dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył.

Dodatkowo Sąd I instancji nie zauważył, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie, a ponadto przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie szerszym niż miało to miejsce w postpowaniu przed organem I instancji; przeprowadzenie postępowania dowodowego o zakresie i temacie niepodnoszonym przez organ w toku postępowania odwoławczego, o którym skarżąca dowiedziała się dopiero z lektury zaskarżonej decyzji i powołanie się na nowe okoliczności i fakty, które to nie były przedmiotem rozważań przed organem I instancji, co spowodowało, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż postępowanie dowodowe i okoliczności, na które powołuje się organ II instancji nie stanowią uzupełnienia postępowania dowodowego, a wskazują całkowicie nowe okoliczności, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję i powołano się na szereg podmiotów, które nie zostały wymienione w decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji niezrozumiałych dla strony skarżącej "Konfiguracji", co doprowadziło do tego, że skarżąca w żaden sposób nie mogła odnieść się do zarzutów stawianych przez organ II instancji, a co Sąd I instancji uznał za nieistotne dla rozpoznania sprawy, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności;

Ponadto – stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

1. 6. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie I ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez:
2. - ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,
3. - wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przestanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przestanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;
4. 7. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/200 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni ww. normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w ww. normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;
5. 8. art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L 277/1 z 21.10.2005 r.) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącej, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo iż spółka była w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywała go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzała nim i prowadziła w nim aktywną gospodarkę rolną.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W kolejnym piśmie procesowym spółka przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych ponawiając wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz dalszym piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2015. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w sprawie ma zastosowanie – w zakresie płatności ONW – ustawa-z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, wymieniona w pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 4 i 27 tej ustawy do postpowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej, zasada informowania stron i innych uczestników postępowania oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczce w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organ postępowanie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygniecie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy prawidłowo wykazały, że warunki do otrzymania płatności ONW zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym, jaki i ekonomicznym.

W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004–2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności:

1. - powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami – przede wszystkim chodzi o osobę M.K.),
2. - formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.),
3. - pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat,
4. - faktyczne zarzadzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M.K.),
5. - wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego,
6. - położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, świadczy o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członkami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy, czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych, tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich osobom trzecim, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników, tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej spółki, przy czym wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie wraz z pozostałymi powiązanymi podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżąca podnosząc zarzut ten zarzut wskazała, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR, nadto na wniosek strony przedłużył czas do składania wyjaśnień, jak również doszło do spotkania z M.K. oraz jego pełnomocnikami i ojcem w siedzibie Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu.

Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania płatności. W roku postępowania skarżący nie był pozbawiony prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również był informowany o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji może dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż w ramach I instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania ostatecznej prawidłowej oceny zasadności wniosku skarżącej o płatność. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu.

Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Nadto strona skarżąca w pkt E uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazała, iż Sąd I instancji sporządził uzasadnienie w sposób ogólnikowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ten zarzut również jest nieusprawiedliwiony. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym wart. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu I instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia.

Zatem, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to co miało miejsce w tej sprawie, to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut naruszenia omawianego przepisu.

Przechodząc do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

W konsekwencji oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podstawą oceny tego zarzutu może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Wprowadzona art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie przez skarżącą wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu brzmi tożsamo jak treść art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych, wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C -94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52–53).

Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE.

W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie osobom trzecim gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek. W przypadku bowiem stwierdzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 6 osnowy skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wprost przekłada się niezasadność zarzutów sformułowanych w pkt 7 i 9 osnowy skargi kasacyjnej. Natomiast przepisy wskazane w pkt 8 osnowy skargi kasacyjnej nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Strona skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolując zaskarżone orzeczenie, czyni to na gruncie stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania. Stąd – co do zasady – w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy, uznając, że dopuszczalne będzie rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).