Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 250/17 oddalił skargę M. K. (dalej: strona skarżąca) na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] marca 2017r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu.
Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- I. naruszenie prawa procesowego:
- 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżona informacja Zarządu Województwa Lubelskiego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem nw. przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj.:
art. 64 § 2 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378), art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349, ze zm.) oraz art. 4 rozporządzenia 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L 227 z 31.07.2014) przez odmowę ich zastosowania, przejawiającą się brakiem wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych lub uzupełnienia wniosku, a w konsekwencji dokonaniu przez organ arbitralnego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy, mimo iż dane we wniosku (w szczególności dot. wysokości deklarowanego wkładu własnego i intensywności pomocy) nigdy nie zostały przez skarżącą zmienione;
art. 7 i 8 k.p.a. przez odmowę ich zastosowania, przejawiającą się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, jak również prowadzeniem postępowania w taki sposób, iż nierówno traktowano interes skarżącej i Skarbu Państwa oraz rozstrzygnięto wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącej, co w oczywisty sposób narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378, ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1570, ze zm.), polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu ustawy przy błędnym przyjęciu, że operacja objęta wnioskiem z [...] listopada 2016 r. nie spełnia warunku udzielenia wsparcia;
- II. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach podddziałania “Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. Z 2017 r., poz. 772 ze zm.) polegającego na jego błędnej wykładni przejawiającej się w bezpodstawnym przyjęciu, iż intensywność pomocy jest określona jako wartość stała, podczas gdy zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, została ona określona jako wartość maksymalna.
- b) art. 87 w zw. z art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez błędne przyjęcie, że postanowienia Lokalnej Strategii Rozwoju, mają moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w razie kolizji - pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
- c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się nieudzieleniem pomocy skarżącej, podczas gdy w innych województwach, w tożsamych sprawach, organy jednostek samorządu terytorialnego pozytywnie rozpatrują wnioski złożone przez obywateli (zawierające wskazanie intensywności pomocy poniżej określonego w LSR), przyjmując, że intensywność pomocy określona w LSR jest wartością maksymalną, a nie stałą.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 14 grudnia 2017 r., III SA/Lu 250/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego, który odmówił stronie skarżącej przyznania prawa pomocy z wniosku złożonego [...] listopada 2016 r. w ramach konkursu ogłoszonego przez Bialskopodlaską Lokalną Grupę Działania (dalej: BLGD) o przyznanie pomocy na operację w zakresie rozwijania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pt. "Wykończenie i wyposażenie pensjonatu w ramach rozwoju działalności gospodarczej celem podniesienia jakości usług turystycznych". Wniosek o przyznanie pomocy został przekazany Zarządowi Województwa Lubelskiego. W wyniku oceny dokumentacji z naboru złożonej przez BLGD, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności Zarząd Województwa Lubelskiego odmówił przyznania pomocy, stwierdzając, że Rada BLGD nieprawidłowo dokonała wyboru operacji do dofinansowania.
W uzasadnieniu odmowy podniesiono, że żaden z wniosków nie spełnia warunku przyznania pomocy przyjętego przez LGD, tj. w każdym wniosku intensywność pomocy jest niższa niż 70%. Wnioski wybrane przez BLGD również nie spełniają tego warunku. W związku z powyższym żaden z wybranych przez LGD wniosków nie otrzyma wsparcia ze środków EFRROW w ramach poddziałania 19.2.
Bialskopodlaska Lokalna Grupa Działania określiła w LSR w odniesieniu do zakresu wsparcia na rozwijanie działalności gospodarczej, że intensywność pomocy z tego zakresu stanowi 70% kosztów kwalifikowalnych. Taka sama intensywność pomocy została wskazana w ogłoszeniu o naborze wniosków w ramach tego zakresu. Wszystkie wnioski złożone w ramach przedmiotowego naboru podlegały ocenie wstępnej podczas której BLGD weryfikowało zgodność z warunkami udzielenia wsparcia, między innymi zgodność z warunkiem stanowiącym, że intensywność pomocy wynosi 70 %. Zgodnie z informacjami przedstawionymi we wniosku o przyznanie pomocy intensywność pomocy, liczona jako % udział wnioskowanej kwoty pomocy w kwocie kosztów kwalifikowalnych wynosi 44,65 % (300.000 zł/67189,15 zł x 100% = 44,65%). Operacja nie spełnia zatem warunku udzielenia wsparcia określonego w LSR zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, zawartego jednocześnie z przyjętej przez BLGD strategii oraz określonego w ogłoszeniu o naborze wniosków.
Zarząd Województwa Lubelskiego wskazał, że BLGD zmieniło LSR oraz dokumenty związane z jej realizacją. Zmiany te mają na celu wyeliminowanie wszelkich nieścisłości, które pojawiły się w ramach pierwszego przeprowadzonego naboru wniosków. BLGD wystąpiła do zarządu województwa z prośbą o ustalenie terminu nowego naboru wniosków, po jego akceptacji BLGD ogłosi kolejny nabór wniosków, między innymi w ramach rozwijania działalności gospodarczej, na zasadach nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to, że wszyscy uczestnicy konkursu, w tym i skarżąca, będą mieli możliwość ponownego wzięcia udziału w konkursie, na zasadach, które nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji w pkt 1), 2), 3) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/14 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b), pkt 4, 5, 6 lit. d), pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Natomiast, według art. 3 ust. 1 pkt 14) tej ustawy, program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER: a) wsparcie przygotowawcze, b) wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, c) przygotowanie i realizacja działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania, d) wsparcie na rzecz kosztów bieżących i aktywizacji.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. W sprawie przyznania płatności nie ma zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne, nie ma również zastosowania art. 7 k.p.a.
Według art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 14, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej.
Z tych regulacji prawnych wynika, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania i poddziałania: wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER nie wszczyna postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania kończącego się wydaniem decyzji. W postępowaniu prowadzonym przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W tych sprawach nie ma zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W art. 25 ust. 1 (wezwanie do usunięcia braków we wniosku) ustawa stanowi, że przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się oraz reguluje tę instytucję procesową w oparciu o art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48):
"Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych.
Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie."
Artykuł art. 4 Korekty i poprawianie oczywistych błędów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/14 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności stanowi:
"Wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze.
Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym."
Natomiast, zgodnie z art. 23 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Usunięcie braków lub nieprawidłowości we wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, lub poprawienie w nim oczywistych omyłek nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji mającej wpływ na wynik wyboru operacji dokonany przez LGD.
W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa ustalił, że we wniosku strony skarżącej o przyznanie pomocy intensywność pomocy, liczona jako % udział wnioskowanej kwoty pomocy w kwocie kosztów kwalifikowalnych wynosi 44,65 % (300.000 zł/67189,15 zł x 100% = 44,65%). Operacja nie spełnia warunku udzielenia wsparcia określonego w LSR zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020: "Pomoc na operację w zakresie innym niż określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a jest przyznawana w wysokości określonej w LSR, lecz nie wyższej niż 70% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku podmiotu wykonującego działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, z tym że w przypadku organizacji pozarządowej, która wykonuje taką działalność gospodarczą - jeżeli organizacja ta ubiega się o pomoc w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b i c oraz pkt 3." Ustalenie to skutkowało przyjęciem, że nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność), ponieważ nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działania i poddziałań: wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER.
Zarząd Województwa prawidłowo ustalił na podstawie treści wniosku, że wniosek nie zawiera braków, jest wypełniony prawidłowo, nie zawiera oczywistych omyłek i nie może zostać skorygowany i poprawiony w dowolnym czasie po jego złożeniu, ponieważ nie zachodzi przypadek stwierdzenia oczywistych błędów, które mogą być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast, według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepisy te normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej.
Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, kiedy ustalił, że nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia. Zasadniczym ustaleniem było to, że we wniosku strony skarżącej o przyznanie pomocy intensywność pomocy, liczona jako % udział wnioskowanej kwoty pomocy w kwocie kosztów kwalifikowalnych wynosi 44,65 % (300.000 zł/67189,15 zł x 100% = 44,65%). Operacja nie spełnia warunku udzielenia wsparcia określonego w LSR zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI. Skoro zarząd województwa ustalił, że nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, to tym samym prawidłowo zastosował do niepodważonego stanu faktycznego sprawy właściwy przepis prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów Konstytucji RP nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków stron o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Według art. 233 § 1 k.p.c., sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.
Natomiast zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.