Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 517/19 oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu K. i Miasta K. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011 – 2013 w wysokości 15.822 zł.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że producent otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 na mocy decyzji z 19 grudnia 2011 r. w łącznej kwocie 5.022 zł, która została przekazana 7 stycznia 2012 r. na rachunek bankowy Producenta. Producent rozpoczął więc swoje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 15 marca 2011 r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10/2.9. Ponadto organ stwierdził, że niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli na miejscu w czwartym roku Programu Rolnośrodowiskowego. Stwierdzone nieprawidłowości potwierdzają, że cele tego programu nie zostały osiągnięte przez Producenta, zaś wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane.
W ocenie organu, Producent świadomie naraził uprawiane drzewka na możliwość wystąpienia szkód, w stopniu wpływającym na spełnienie warunków Programu Rolnośrodowiskowego w 2014 r., przez co nie dochował ciążącego na nim obowiązku zapewnienia minimalnej wymaganej obsady drzewek kwalifikowanych. Organ zwróci uwagę, że wnioskowany sad, znajdujący się pod lasem, nie był zabezpieczony przed żerowaniem dzikich zwierząt, np. przez jego grodzenie. Tylko część drzewek owocowych była zabezpieczona osłonkami. Niedotrzymanie obsady drzewek owocowych w czwartym roku uprawy plantacji spowodowało również, że skarżący nie ma owocującego sadu.
Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia ustalonej kwoty płatności do zwrotu za lata 2011-2013. Organ podał, że płatności za poszczególne lata wypłacone Producentowi przez Kierownika Biura ARiMR nie zostały przyznane na skutek pomyłki organu. Ponadto Producent nie przedstawił żadnych dowodów na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności na skutek których organ nie mógłby dochodzić od niego zwrotu pobranych nienależnie płatności. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka, która umożliwia organowi odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Stwierdził również, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Wyjaśnił, że przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie 24 października 2014 r. raportu z kontroli na miejscu, a następnie także 19 czerwca 2015 r. poprzez doręczenie decyzji z 18 czerwca 2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, co oznacza, że w sprawie biegnie do dnia 5 maja 2022 r.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że skarżący w latach 2012-2014 kontynuował podjęte w 2011 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Kontrola przeprowadzona 8 lipca 2014 r. w gospodarstwie Producenta wykazała jednak, że powierzchnia upraw w wariancie 2.9 została zmniejszona oraz nie został dotrzymany wymóg utrzymania wymaganej minimalnej obsady drzewek owocowych. Z tego powodu organ I instancji decyzją z 18 czerwca 2015 r. odmówił Producentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w wariancie 2.9. i decyzja ta uprawomocniła się, zatem zawarte w niej ustalenia i rozstrzygnięcia stały się podstawą do przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnych płatności.
WSA wskazując na przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie podzielił stanowisko organu, który uznał, że rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności (niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych), uzasadniały określenie jej w (prawomocnej) decyzji dotyczącej płatności za rok 2014 – zgodnie z krajowym przepisem - na poziomie 100%, zatem także obowiązek zwrotu wypłaconych w latach 2011-2013 obejmuje 100% tych płatności.
WSA zaznaczył, że przedmiotowe niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli na miejscu w czwartym roku Programu Rolnośrodowiskowego. Zdaniem WSA dokonując oceny tych nieprawidłowości zasadnie organ odwoławczy uznał, że potwierdzają one, iż cele tego programu nie zostały osiągnięte przez Skarżącego, a wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane. Skarżący bowiem świadomie naraził uprawiane drzewka na możliwość wystąpienia szkód, w stopniu wpływającym na spełnienie warunków Programu Rolnośrodowiskowego w 2014 r., przez co nie dochował ciążącego na nim obowiązku zapewnienia minimalnej wymaganej obsady drzewek kwalifikowanych. Ocena taka jest logiczna, skoro objęty wnioskiem o płatności sad, znajdujący się pod lasem, nie był zabezpieczony przed żerowaniem dzikich zwierząt, np. przez jego grodzenie a tylko część drzewek owocowych była zabezpieczona osłonkami.
Oznacza to zarazem, że niedotrzymanie obsady drzewek owocowych w 4. roku uprawy plantacji spowodowało również, że Skarżący nie ma owocującego sadu. Ponadto, celem wypłaconych płatności rolnośrodowiskowych jest dofinansowanie upraw ekologicznych prowadzonych zgodnie z dobrą kulturą rolną, z użyciem odpowiedniego materiału szkółkarskiego, co ma gwarantować powodzenie w założonej przez rolnika uprawie, przy czym uprawa ta ma być prowadzona w taki sposób aby spełniała minimalne wymogi w przeciągu całego okresu realizacji programu.
W ocenie WSA orzeczenie o zwrocie otrzymanej przez skarżącego płatności w latach 2011-2013 w oparciu o ustalenie, że nie dotrzymał on wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych przez cały okres realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, jest zgodne z przepisami. Jednocześnie WSA zastrzegł, że Rozstrzygnięcie takie uzasadniają też inne ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu w dniu 8 lipca 2014 r. Ustalenia faktyczne stały się podstawą do odmowy przyznania skarżącemu płatności za rok 2014 i po dokonanej sądowej kontroli rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, a więc w ocenie WSA należało je uwzględnić w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem WSA w sprawie nie doszło do przedawnienia należności, zatem wobec zaistnienia przesłanek do ustalenia kwoty wymaganej do zwrotu zasadnie organ I instancji wszczął 27 kwietnia 2018 r. (zawiadomienie doręczono 30.04.2018r.) postępowanie w celu ustalenia wysokości przedmiotowych należności i [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu. Decyzja ta została odebrana 30 sierpnia 2018 r., zatem przed upływem terminu przedawnienia obliczonego na dzień 15 maja 2022 r. W ocenie Sądu I instancji zasadnie przy tym stwierdził organ odwoławczy, że do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu lub na rozprawie. W przypadku natomiast ewentualnego uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. (Dz.U. z 2013r. poz. 361 – dalej: rozporządzenie z 2013 r.), w myśl którego "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (...):
- • Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew faktom niezasadnie uznał, iż skarżący w niniejszej sprawie nie zrealizował rzekomo całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, potwierdzając zasadność obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu 100% dopłaty za dany rok i za lata poprzednie (które nie były objęte kontrolą i w których nie stwierdzono żadnych uchybień);
- • w rzeczywistości jednak, w myśl § 38 ust. 4 rozporządzenia z 13 marca 2013r. – "jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika określonych wymogów, płatność przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich trwałych użytków zielonych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego wariantu";
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu § 39 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia z 13 marca 2013r. w myśl którego "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu";
- • Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew faktom niezasadnie uznał, iż skarżący w niniejszej sprawie nie przestrzegał "żadnych wymogów" w ramach wariantu określonego pakietu;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji preambuły do Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich:
- • w myśl w/w preambuły, stanowiącej nieodłączną część w/w aktu prawnego: "wymienione w rozporządzeniu postępowania obejmują oszukańcze działania w rozumieniu Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich";
- • w przypadku skarżącego natomiast o żadnych oszukańczych działaniach nie może być mowy, co potwierdził wprost Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale czego nie wziął pod uwagę przy wydaniu orzeczenia;
- 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich:
- • w myśl w/w przepisu "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności";
- • w przypadku skarżącego niezgodność nie była "trwała", a ponadto została w całości przez skarżącego usunięta i naprawiona, co Sąd I instancji potwierdził wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale czego nie uwzględnił przy wydaniu orzeczenia;
- 5. Sąd I instancji pomimo braku jakichkolwiek dowodów bezpodstawnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "skarżący świadomie naraził uprawiane drzewka na możliwość wystąpienia szkód":
- • sugerowanie przez WSA, iż zachowanie skarżącego w spornej kwestii było "świadome" oznacza, że Sąd I instancji sugeruje, że skarżący miał zamiar doprowadzenia do wystąpienia szkody w prowadzonej przez niego uprawie, co jest zarzutem nielogicznym i przede wszystkim nieudowodnionym przez WSA;
- 6. Sąd I instancji pomimo braku podstaw i braku dowodów, niezasadnie w ślad za Dyrektorem ARiMR twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "skarżący nie dotrzymał wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych przez cały okres realizacji programu";
- • wbrew w/w twierdzeniu Sądu I instancji, organy administracji nie ustaliły ani nie udowodniły, aby skarżący przez cały kilkuletni okres nie dotrzymał w/w wymogu; przeciwnie - częściowe, krótkotrwałe i w efekcie usunięte przez skarżącego niedotrzymanie wymogu miało miejsce jedynie w 2014r.,
- • w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zaprzeczając swoim w/w wywodom sam przyznaje, iż jest faktem późniejsze usunięcie nieprawidłowości przez skarżącego; ale mimo to niezgodnie z przytoczonymi wcześniej przepisami prawa Sąd oddalił skargę utrzymując w mocy sprzeczne z prawem stanowisko ARiMR;
- 7. Sąd I instancji niesłusznie i niezgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. nie uwzględnił zarzutu przedawnienia, zgłoszonego przez skarżącego:
- • czteroletni termin przedawnienia dot. rzekomej nieprawidłowości z 2014r. - jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał Dyrektor ARiMR - w przypadku skarżącego minął 15.05.2018r., natomiast sporna kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została dopiero w sierpniu 2018r.;
- • Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że upływ terminu przedawnienia (niesłusznie powołując się na podwójny termin) następuje, jeśli właściwy organ władzy nie wymierzył kary;
- • skarżący natomiast żadnej kary nie otrzymał, ani w okresie do daty upływu terminu j przedawnienia, ani później; naliczenie zwrotu dopłaty czy części dopłaty nie jest karą, o której" wyżej mowa, tylko rozliczeniem finansowym programu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia.
Zaznaczenia jednak wymaga, że w skardze kasacyjnej strona postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W części zarzuty te nie zawierają przepisu, który został naruszony. Zatem zarzuty te bez wskazanych przepisów prawa materialnego są nieskuteczne. Dotyczy to zarzutów zawartych w pkt 5, 6 i 7 skargi kasacyjnej.
Dalej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera zarzutów procesowych. Nie podważa zatem ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy oraz dokonanych ocen. Ustalenia te i oceny wiążą NSA podczas badania legalności zaskarżonego orzeczenia dokonywanego poprzez pryzmat postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć należy, że zaznaczono w nich, iż do naruszenia wskazanych przepisów doszło poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Podnieść w tym miejscu trzeba, że forma naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania jest ściśle powiązana z ustaleniami faktycznymi. Bez podważenia dokonanych w sprawie ustaleń i ocen nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego. W takim przypadku, jeśli stwierdzono w ramach ustaleń faktycznych uchybienia w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w postaci braku ogrodzenia posadzonych drzewek, brak na tych drzewkach osłonek, zbyt małą ilość sadzonek na ha, niewłaściwą jakość tych sadzonek (zbyt małe i niezaszczepione), to te ustalone okoliczności faktyczne są wiążące dla NSA.
W związku z powyższym skoro organy uznały, że skarżący kasacyjnie nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a Sąd I instancji to zaakceptował, to NSA taką oceną jest związany. Zatem zasadne było orzeczenie o zwrocie płatności na podstawie przepisów prawa materialnego. Nie można więc skutecznie twierdzić, przy niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie NSA przedstawiony i niepodważony zarzutami procesowymi stan faktyczny przekonuje, że organy w sposób prawidłowy na podstawie przepisów prawa materialnego orzekły w stosunku do skarżącego kasacyjnie o zwrocie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 do 2013. Stan ten świadczy bowiem o nierealizowaniu zobowiązania w całości. Dobitnie przekonuje do tego okoliczność niewłaściwej jakości sadzonek a fakt ten dotyczy całości zobowiązania.
W tym miejscu wtrącić wypada, że jeżeli WSA uznał, iż skarżący kasacyjnie nie realizował żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, to winien przede wszystkim podważać takie ustalanie zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. Niepodważenie tych ustaleń i dokonanej oceny, skutkuje tym, iż zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie także jest nieskuteczny.
Zasadnie też Sąd uznał dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu, że nie mamy w sprawie do czynienia z działaniami oszukańczymi, ale otrzymane przez beneficjenta nienależne płatności wyrządzały szkodę "interesom finansowym Wspólnot Europejskich". W preambule zawarto bowiem (m.in.) także stwierdzenie, że "we wszystkich dziedzinach (tj. ponoszenia wydatków Wspólnoty przeznaczonych dla beneficjentów) należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot".
To samo odnosi się do oceny Sądu w przedmiocie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Tych ustaleń i ocen także nie podważono zarzutami procesowymi, zatem stanowisko WSA zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwione.
W ocenie NSA istotne w sprawie jest również to, że sprawa płatności za 2014 r. została prawomocnie przesądzona przez WSA.
W oparciu o przedstawione ustalenia organ I instancji w dniu 18 czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w wariancie 2.9 z uwagi na to, że wymagana minimalna obsada drzewek owocowych nie była zachowana. Organ zastosował obniżkę płatności o 100% za niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek w 2014 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt l SA/Sz 1289/15 skargę Producenta na tę decyzję oddalił.
W myśl art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tym orzeczeniem.
W tym miejscu wskazania wymaga, że w świetle art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/2018, LEX nr 2536679). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 224/16, LEX nr 2465037).
Niezależnie od powyższego, w ocenie NSA, zapatrywania WSA co do oceny legalności zaskarżonej decyzji zasługiwały na aprobatę. Usprawiedliwione w okolicznościach faktycznych sprawy było określenie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2013.
Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
Przedmiotowe niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli na miejscu w czwartym roku Programu Rolnośrodowiskowego. Dokonując oceny tych nieprawidłowości zasadnie organ odwoławczy uznał, że potwierdzają one, iż cele tego programu nie zostały osiągnięte przez skarżącego, a wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane. Skarżący nie dochował ciążącego na nim obowiązku zapewnienia minimalnej wymaganej obsady drzewek kwalifikowanych. Naraził posadzone drzewka na szkodę. Ocena taka jest logiczna, skoro objęty wnioskiem o płatności sad, znajdujący się pod lasem, nie był zabezpieczony przed żerowaniem dzikich zwierząt, np. przez jego grodzenie a tylko część drzewek owocowych była zabezpieczona osłonkami. Oznacza to zarazem, że niedotrzymanie obsady drzewek owocowych w czwartym roku uprawy plantacji spowodowało również, że skarżący nie ma owocującego sadu.
Ponadto, celem wypłaconych płatności rolnośrodowiskowych jest dofinansowanie upraw ekologicznych prowadzonych zgodnie z dobrą kulturą rolną, z użyciem odpowiedniego materiału szkółkarskiego, co ma gwarantować powodzenie w założonej przez rolnika uprawie, przy czym uprawa ta ma być prowadzona w taki sposób aby spełniała minimalne wymogi w przeciągu całego okresu realizacji programu.
Prawidłowo więc organ odwoławczy uznał, że rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności (niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych), uzasadniały określenie jej w (prawomocnej) decyzji dotyczącej płatności za rok 2014 - zgodnie z krajowym przepisem - na poziomie 100%, zatem także obowiązek zwrotu wypłaconych w latach 2011-2013 obejmuje 100% tych płatności.
W przypadku bowiem wariantu 2.10/2.9, w oparciu o art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku kolejnym stwierdzono nieprawidłowość: nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za łata 2011-2013.
Rozstrzygnięcie takie uzasadniają też inne dokonane w trakcie kontroli na miejscu w dniu 8 lipca 2014 r. ustalenia, że: drzewka owocowe obejmują powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana - 2,69 ha, że materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań a drzewka były poniżej 1 m wysokości i nie posiadały miejsca uszlachetnienia (zgodnie z normami wysokość sadzonek powinna być min. 0,80 m zaś grubość pnia nie mniejsza niż 8 mm na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia - załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego - Dz.U. Nr 29, poz. 189 z późn. zm.) oraz (wskazane wyżej) nieutrzymywanie wymaganej minimalnej obsady drzewek zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r., gdyż na zmierzonej powierzchni działki rolnej 2,69 ha było 160 sztuk sadzonek drzewek owocowych a powinno być 320 sztuk (119 sztuk/ha po zastosowaniu 5% tolerancji).
Wskazywany przez skarżącego fakt późniejszego usunięcia nieprawidłowości ("wymiana materiału nasadzeniowego na materiał spełniający wymagania określone ustawą" czy powiększenie na skutek "zabiegów uprawowych" powierzchni uprawianego areału) nie mogły wpłynąć na przedstawioną powyżej prawną ocenę ustalonego w kontroli stanu faktycznego. Nie konwaliduje to bowiem braków w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego istniejących w tych wcześniejszych latach. Oceny tej nie zmienia też podnoszony przez skarżącego fakt, iż szkody w plantacji spowodowane zostały przez zwierzynę leśną. Kwestia ta została też w sposób zasadny i przekonujący wyjaśniona w zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.