Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 599/19 po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. w O. (dalej: skarżąca) na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W ramach III Konkursu programu I., Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "G. - technologia platformy do tworzenia.zaawansowanych technologicznie gier 2D i 3D".
Wniosek został poddany ocenie formalnej i merytorycznej, zgodnie z procedurą określoną w Regulaminie ww. Konkursu, w wyniku której projekt Spółki finalnie nie został rekomendowany do dofinansowania i w konsekwencji została w stosunku do niego wydana decyzja Dyrektora NCBR z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie odmowy przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek otrzymał ocenę 16,5 pkt i średnia ocen dla każdego z ocenianych kryteriów w ww. wniosku przekroczyła minimalny próg punktowy. Wyjaśniono, iż dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale 17,67-26 punktów na 26 możliwych oraz uzyskały w każdym z kryteriów próg oceny końcowej określony punktowo dla danego kryterium.
Orzekając na skutek odwołania Komisja Odwoławcza Rady NCBR decyzją z dnia 28 maja 2014 r. odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z uwagi na podniesione zarzuty dotyczące oceny merytorycznej wniosku zwróciła się do Dyrektora NCBR o powołanie eksperta, który dokonał oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Dodatkowy ekspert uznał, iż merytoryczną wartość projektu oddaje punktacja na poziomie 13.00 pkt. Komisja uznała dodatkową recenzję za merytorycznie dobrze uzasadnioną, oddającą wartość merytoryczną projektu w poszczególnych kryteriach podlegających ocenie.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2506/14 uchylił decyzję z dnia 28 maja 2014 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r. Komisja Odwoławcza Rady NCBR odmówiła przyznania Spółce środków finansowych na realizację projektu.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w oparciu o opinię eksperta (powołanego zgodnie z regulaminem konkursu) oraz o stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2015r. Komisja odniosła się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzyznania punktów w ramach kryterium "Dorobku i potencjału wykonawcy" z uwagi na brak we wniosku informacji odnośnie dorobku, organ uznał ten zarzut za zasadny. Zaznaczył, że informacje o dorobku wykonawcy zostały wskazane na stronach 40-47, gdzie przedstawiono w wystarczającym stopniu doświadczenie i dorobek trzech kluczowych członków zespołu projektowego, w tym kierownika projektu. Za zasadny uznano również zarzut odnoszący się do oceny kryterium,,Przewidywane efekty ekonomiczne projektu". Przypomniano, iż Spółka zakwestionowała w tym zakresie stanowisko Recenzenta nr [...], a na potwierdzenie swoich twierdzeń zwróciła uwagę na ocenę tego aspektu dokonaną przez pozostałych dwóch recenzentów, którzy przyznali każdorazowo po 4 punkty.
W opinii organu ocena Recenzenta nr [...] w ramach ww. kryterium była błędna - Recenzent wskazał, iż we wniosku brakuje informacji i danych, które były tam zawarte. Za bezzasadny uznano natomiast zarzut dotyczący aspektu "Innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu z uwzględnieniem wartości naukowej projektu". Zdaniem organu informacje przedstawione we wniosku, nie pozwalają na dostrzeżenie istotnej innowacyjności rozwiązań będących rezultatem projektu, jak również nie wskazują na jego istotną wartość naukową. Jak wskazał Recenzent nr [...] "Nie ma opisu na czym ma polegać przełomowość rozwiązania". Brak we wniosku odniesienia się przez Wnioskodawcę do aktualnego stanu wiedzy w zakresie technologii wytwarzania gier.
Finalnie wnioskowi przyznano punktację wynoszącą łącznie 17,33 (poprzednio przyznana ocena: 16,5 pkt), uznając tym samym zarzuty podniesione przez spółkę częściowo za zasadne. Komisja wskazała, że częściowe uwzględnienie zarzutów dotyczyło głównie błędnego uzasadnienia wątpliwości Recenzenta nr [...] i nie wpłynęło na znaczną zmianę oceny we wskazanych kryteriach. Przyznanie powyższej punktacji oznaczało natomiast, iż projekt przekroczył minimalny próg punktowy, lecz nie mógł uzyskać dofinansowania, które w ścieżce H. zostało przyznane projektom, które otrzymały oceny w przedziale 17,67-26 pkt. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał w pierwszej kolejności na związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 24 marca 2015 r.
W ocenie WSA organ wywiązał się z podstawowego obowiązku wynikającego z wyroku. Obecnie kontrolowana decyzja zawiera uzasadnienie, w którym Komisja Odwoławcza wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, czyni więc zadość obowiązkowi wynikającymi z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, aczkolwiek nie czyni tego w sposób prawidłowy.
WSA zaznaczył, że po uchyleniu decyzji wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. Dyrektor NCBiR na wniosek Komisji Odwoławczej powołał kolejnego eksperta, który ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przypomniał również, że przedmiotem zarzutów w odwołaniu były trzy kryteria merytoryczne: nr 2 - Innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu z uwzględnieniem wartości naukowej projektu, nr 3 - dorobek i potencjał wnioskodawcy, nr 4 - przewidywane efekty ekonomiczne projektu. Powołany ekspert uznał za zasadne zarzuty dotyczące kryterium nr 3 i 4, zaś za niezasadne dotyczące kryterium nr 2. Jednocześnie ekspert, uznając zarzuty dotyczące oceny kryterium nr 4 za uzasadnione, nie wypowiada się co do oceny punktowej. Jak się wydaje, wynika to z faktu, że wniosku o zmianę punktacji nie zawiera odwołanie, a ekspert tak rozumiał zakres zleconej opinii: przedmiotem oceny eksperta mogą być wyłącznie zarzuty poniesione w odwołaniu.
WSA podniósł, że opinia eksperta nie znalazła się w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu przez organ. Została jednak dołączona do skargi przez stronę. Jak wynika z analizy jej treści, stała się podstawą do podjęcia przez Komisję Odwoławczą kontrolowanej decyzji. Również w decyzji Komisja Odwoławcza, uznając zarzuty dotyczące oceny kryterium nr 4 za uzasadnione, nie tylko nie zmienia oceny punktowej, ale nawet nie wypowiada się w sposób wyraźny dlaczego tego nie robi. Prawdopodobnie z takiego samego powodu jak ekspert - o zmianę punktacji nie wnosi strona w odwołaniu.
Dalej WSA wskazuje, że jak wynika z Regulaminu Konkursu w kryteriach merytorycznych od 2 do 6 wniosek jest oceniany w skali od 0 do 5 punktów, przy czym dopuszczalne jest przyznawanie wszczęty ocen całkowitych bądź połówkowych. Jest więc rzeczą aż nadto oczywistą, że uznanie zarzutów co do błędnej oceny powinno mieć swoje odbicie w ocenie punktowej skoro w taki sposób projekt jest oceniany i ostateczna punktacja decyduje o otrzymaniu nieotrzymaniu dofinansowania. W ocenie WSA nie można uznać, że Komisja Odwoławcza w sposób do końca prawidłowy wywiązała się z obowiązku wynikającego z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej i w sposób prawidłowy ustosunkowała się do zarzutów odwołania.
Za niezasadne uznał WSA zarzuty naruszenia art. 10, art. 7, art. 77 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.).
WSA wskazał, że sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie. Zaznaczył przy tym, że czym innym jest jednak obowiązek uzasadnienia punktacji i ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna odwołanie i rozważy jak uwzględnienie zarzutu dotyczącego oceny kryterium nr 4 wpływa na punktację tego kryterium.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a z w zw. z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji odwoławczej Rady NCBR w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, mimo że organ uwzględnił w całości ocenę prawną i wytyczne wyrażone w prawomocnym wyroku, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym opinia dodatkowego eksperta stała się podstawą podjętej decyzji, zaś organ uwzględniając zarzuty dotyczące oceny Kryterium nr 4 nie zmienił oceny punktowej oraz nie wypowiedział się wyraźnie dlaczego tego nie czyni, mimo że organ jedynie pomocniczo posłużył się opinią dodatkowego eksperta oraz uwzględniając podniesione zarzuty, wyraźnie wypowiedział się w przedmiocie podniesienia punktacji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej Komisja Odwoławcza Rady NCBR podniosła, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd. W drugim z zarzutów kasacyjnych Komisja Odwoławcza Rady NCBR wskazała na naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym opinia dodatkowego eksperta stała się podstawą podjętej decyzji, zaś organ uwzględniając zarzuty dotyczące oceny Kryterium nr 4 nie zmienił oceny punktowej oraz nie wypowiedział się wyraźnie dlaczego tego nie czyni, mimo, że organ jedynie pomocniczo posłużył się opinią dodatkowego eksperta oraz uwzględniając podniesione zarzuty, wyraźnie wypowiedział się w przedmiocie podniesienia punktacji.
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut dotyczący naruszenia uzasadnienia, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wspomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 146 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia. Może być wskazany w podstawie kasacyjnej jedynie łącznie z innymi regulacjami. W powołanym w skardze kasacyjnej zarzucie mógł być zatem powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ podnosi błędne ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd.
Przede wszystkim podnieść należy, że Sąd I instancji nie dokonuje ustaleń faktycznych, jedynie aprobuje ustalenia organu lub w ramach dokonywanej oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego kwestionuje stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez organ w zaskarżonym akcie.
W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko podatnika, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancję takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałyby stronie zastosowanie dalszych środków zaskarżenia (złożenie skargi kasacyjnej).
Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759).
Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).
Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego nie podważono zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, że opinia dodatkowego eksperta stała się podstawą podjętej decyzji, zaś organ uwzględniając zarzuty dotyczące oceny Kryterium nr 4 nie zmienił oceny punktowej oraz nie wypowiedział się wyraźnie dlaczego tego nie czyni.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., wskazanego w tym zarzucie jako przepis wiodący, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.
W ocenie NSA, organ ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wydanego przez WSA wyroku uchylającego zaskarżony indywidualny akt administracyjny rzeczywiście nie podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd. WSA w pierwszym wyroku w jego uzasadnieniu wskazał bowiem, że prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Zatem obowiązkiem Komisji Odwoławczej Rady NCBR rozpoznającej ponownie złożone odwołanie było w myśl wskazania Sądu I instancji prawidłowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, w tym rezultatu ponownej oceny, przyznanej punktacji za ocenę projektu oraz wyjaśnienie motywów przyznanej punktacji. Uznanie zarzutów za zasadne dotyczących kryterium nr 4 odnoszącego się do przewidywanych efektów ekonomicznych projektu winno znaleźć odzwierciedlenie w punktacji. Jest rzeczą oczywistą, skoro strona złożyła odwołanie nie zgadzając się z oceną rzeczonego kryterium nr 4, że kwestionuje też jego ocenę i przyznaną w tym zakresie ilość punktów.
W okolicznościach faktycznych sprawy, uwzględniając przede wszystkim niepodważone skargą kasacyjną ustalenia faktyczne i dokonane oceny, iż organ nie podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że analiza ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji, prowadzi do konstatacji, iż brak w niej jednoznacznego stanowiska w przedmiocie punktacji dotyczącej kryterium nr 4. Nie wyjaśniono też zatem, a w konsekwencji nie wykonano wytycznych Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu pierwszego wyroku, okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów, w tym za kryterium nr 4. Prawidłowa ocena projektu winna odnosić się do każdego z kryteriów tej oceny ze wskazaniem konkretnej liczby punktów i dbałym uzasadnieniem dlaczego za dane konkretne kryterium projekt otrzymał przyznaną liczbę punktów. Ocena ta wraz z uzasadnianiem punktacji winna być przekonująca do tego stopnia, aby nie budziła wątpliwości u ocenianego, potencjalnego beneficjenta. Winna być to ocena organu wsparta stanowiskiem eksperta, nie powinna zaś ograniczać się do poglądu przez niego wyrażonego, gdyż to nie on podejmuje w sprawie wiążącą dla wnioskodawcy decyzję.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.