Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 193/19, oddalił skargę J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Toruniu z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 5 października 2018 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Rypinie wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Do wniosku strona dołączyła wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody w wyniku suszy lub powodzi w 2018 r. w wysokości co najmniej 30% i poniżej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy oraz kopię protokołu nr 93/2018 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, sporządzonego przez Komisję ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Z powyższych dokumentów wynikało, że strona ubiegała się o udzielenie pomocy publicznej do powierzchni 7,22 ha upraw rolnych, na której w roku 2018 wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy.
Organ I instancji ustalił, że w sekcji VIII formularza wniosku skarżąca oświadczyła, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna.
Na podstawie protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie strony spowodowanych przez suszę organ stwierdził, że łączna wysokość oszacowanych szkód wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym wyniosła ogółem 12 108,32 zł, co stanowi 15,46% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Szkody w produkcji roślinnej, zgodnie z załącznikiem nr 1 do protokołu, dotyczyły powierzchni 7,22 ha upraw rolnych ze stratą plonu na poziomie co najmniej 30% i mniej niż 70%. Oszacowane szkody wg kwoty obniżenia dochodu w produkcji roślinnej wyniosły ogółem 8 941,37 zł, co stanowi 53,22% średniej rocznej produkcji.
Decyzją z [...] października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rypinie przyznał skarżącej pomoc publiczną o wartości brutto 1805 zł, stanowiącą równowartość 418,03 euro. Organ I instancji rozstrzygnął o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy publicznej do powierzchni 7,22 ha upraw rolnych, w których straty spowodowane przez suszę wyniosły co najmniej 30% i mniej niż 70% z zastosowaniem stawki 250,00 zł/ha.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał treść § 13r ust. 1 pkt 2 i § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U z 2015 r. poz. 187 ze zm.). Stwierdził, że warunkiem uzyskania w pełnej wysokości pomocy finansowej udzielonej na podstawie § 13r rozporządzenia jest posiadanie w dniu wystąpienia szkody w uprawach rolnych ubezpieczenia od co najmniej jednego z powyższych ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk.
Natomiast z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że producentka rolna w wymaganym okresie nie zawarła umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw rolnych, co zostało potwierdzone w protokole przez Komisję. Zatem w świetle obowiązujących przepisów pomoc przyznana stronie w rzeczonej sprawie została pomniejszona o 50%.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wysokość przyznanej pomocy finansowej, która zdaniem skarżącej powinna wynosić co najmniej 8.000 zł oraz odmienna ocena istnienia możliwości zmniejszenia przyznanej dla niej pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie rolnym w 2018 roku. W ocenie organów z uwagi na to, że w dniu wystąpienia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącej 50% powierzchni upraw nie było ubezpieczonych, to zaistniała podstawa do zmniejszenia należnej jej pomocy finansowej, natomiast zdaniem skarżącej nie było podstaw do zastosowania zmniejszenia z tytułu braku ubezpieczenia.
W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację organom.
WSA podkreślił, że stan faktyczny w sprawie pozostaje poza sporem. Z zasadniczych ustaleń faktycznych wynika, że całkowita powierzchnia gruntów w gospodarstwie skarżącej w 2018 r. wynosiła 7,60 ha, w gospodarstwie rolnym skarżącej powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, jaka wystąpiła w 2018 r. W protokole szacowania szkody wskazana została szkoda w produkcji roślinnej na obszarze 7,22ha upraw rolnych ze stratą plonu na poziomie co najmniej 30% i nie mniej niż 70%
Bezspornie również stwierdzone zostało, że skarżąca w 2018 roku nie posiadała ubezpieczenia upraw.
O przyznanie pomocy skarżąca zwróciła się do organu w oparciu o regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm.). Przepis § 13r tego rozporządzenia wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, ażeby możliwe było przyznanie pomocy na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi. Wśród tych warunków zostało wymienione zostało powstanie szkód w gospodarstwie rolnym spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, Szkody te mają być szkodami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Szkody te także powstać na powierzchni uprawy i objąć co najmniej 30% danej uprawy. Innymi słowy zatem jednym z warunków przyznania pomocy jest powstanie szkody w uprawie obejmującej co najmniej 30% uprawy.
Stosownie natomiast do § 13r ust 12 powyższego rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza, że w 2018 r. gospodarstwo rolne skarżącej dotknięte zostało szkodami z ww. katalogu ryzyk ustawowych. Na podstawie lustracji z dnia 23 lipca 2018 r. Komisja ds. szacowania szkód, powołana przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego potwierdziła skutki zdarzenia – wystąpienia suszy. W ramach czynności Komisja ustaliła, że łączna wysokość oszacowanych szkód wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym z produkcji roślinnej wyniosła 8.941,37 zł., co stanowiło 53,22% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Na stronie 3 protokołu zaznaczono, że skarżąca jako producent rolny nie zawarła umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia.
Na podstawie wskazanych danych komisja obliczyła wysokość świadczenia, stosując reguły zawarte w § 13r ust. 7 ww. rozporządzenia, który stanowi, że wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy.
Ustalona na podstawie ww. regulacji wysokość stawki pomocy wynosiła: 1000,00 zł do 1 ha – w przypadku szkód powstałych w uprawach rolnych wynoszących co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy oraz 500,00 zł do 1 ha powierzchni upraw, w przypadku szkód powstałych w uprawach rolnych wynoszących co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły powierzchnię uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy, jak i wysokość stawki pomocy. Uzyskana w wyniku pomnożenia powierzchni uprawy (7.22 ha) przez stawkę pomocy (500 zł) kwota wyniosła 3.610 zł., a sposób jej wyliczenia odpowiadał dyspozycji § 13r ust. 7 rozporządzenia.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał na treść § 13r ust. 12 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. nakazujący pomniejszenie wyliczonej na podstawie § 13r ust. 7 rozporządzenia pomocy o 50%, z uwagi na to, iż skarżąca w dniu wystąpienia szkody (w 2018 r.) w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie miała ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, co uprawniałoby ją do 100% wypłaty pomocy w 2018 r. czyli kwoty 3.610zł.
Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 13r ust. 1 pkt 2 i § 13r ust. 12 rozporządzenia RM z 27 stycznia 2015 r. przez błędną jego wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okoliczność, że skarżąca w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem łąk i pastwisk co najmniej od jednego z ryzyk (tj. suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna) – nie wynikała z winy skarżącej. J. L. odmówiono bowiem ubezpieczenia upraw z uwagi na brak uregulowania statusu prawnego nieruchomości. Wobec tego, zdaniem skarżącej, brak było podstaw do pomniejszenia pomocy finansowej o 50%. Należność powinna być wypłacona w pełnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzut naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje on stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – polega na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, winien zaprezentować prawidłową, jego zdaniem, wykładnię tych przepisów, odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany. Ograniczenie się kasatora do zarzucenia Sądowi błędnej wykładni § 13r ust. 1 pkt 2 i § 13r ust. 12 rozporządzenia RM z 27 stycznia 2015 r., bez wyjaśnienia, na czym konkretnie ta błędna wykładnia miałaby polegać oraz jakie jest właściwe – w świetle brzmienia tego przepisu – jego rozumienie w kontekście rozpoznawanej sprawy – czyni go niezasadnym. NSA, jak to już zostało wyżej stwierdzone, związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może za skarżącego doprecyzowywać zarzutów, w szczególności nie może domyślać się, w jaki sposób autor skargi kasacyjnej rozumie dany przepis prawa materialnego, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca twierdzi, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu wobec faktu, iż brak stosownego ubezpieczenia nie był przez stronę, jej zdaniem, zawiniony. Powyższe twierdzenie nie koresponduje jednakże z treścią zarzutu błędnej wykładni tego przepisu, zaś zarzut jego niewłaściwego zastosowania nie został postawiony. NSA podkreśla jednocześnie, że jest to jedyny argument sformułowany przez autora skargi kasacyjnej na poparcie postawionego w petitum zarzutu. Tymczasem, wobec treści ww. przepisu, który uzależnia obniżenie pomocy od faktu nieposiadania przez beneficjenta ubezpieczenia w określonym zakresie (co w rozpoznawanej sprawie jest faktem niekwestionowanym), nie sposób twierdzić, że okoliczność, że skarżąca nie ubezpieczyła przedmiotowej nieruchomości nie ze swojej winy (jak twierdzi), mogła mieć znaczenie dla zastosowania tego przepisu.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na gruncie omawianego rozporządzenia organy nie mają swobody decyzyjnej co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy.
W tych okolicznościach, w szczególności wobec niewłaściwego skonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez brak wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia ww. przepisów cyt. rozporządzenia oraz jaka wykładnia jest, zdaniem kasatora, prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).