Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. we W. (spółka, skarżąca) na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania;
- 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2014 r.;
- 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz "[...]" Spółki z o.o. we W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca ubiegała się o przyznanie dofinansowania na przedsięwzięcie "[...]" na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206, ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2 Wsparcie konkurencyjności produkcyjnej i technologicznej przedsiębiorstw, Poddziałanie 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji (dalej ustawa o NPR).
Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze (Regionalna Instytucja Finansująca – dalej RIF) poinformowała spółkę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2007 r., którym uznano złożone w tym przedmiocie odwołanie za bezzasadne.
Pismo Agencji z dnia [...] marca 2007 r. było przedmiotem postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2223/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawcy na ww. postanowienie.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skierowanym do Ministra Gospodarki spółka wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym.
Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1971/14 Sąd I instancji, skargę oddalił. W uzasadnieniu przytoczono art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 1, 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn.zm.) oraz regulacje § 1 ust. 1, § 13 ust. 3 i 4, § 14 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r., potwierdzając w oparciu o ten stan prawny, że działania podejmowane przez PARP, jak również przez RIF, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji wydane w niniejszej sprawie pisma z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3065/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że postępowanie kwalifikacyjne opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. miało dwie fazy, spośród których złożony przez stronę wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej, – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. Mianowicie, w pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia.
Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było, zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało, zatem charakter decyzji administracyjnej.
NSA zaznaczył ponadto, że z treści przepisu § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Koszty realizacji przez regionalną instytucję finansującą zleconych zadań pokrywane są ze wsparcia udzielanego przez Agencję.
Uwzględniając powyższe należało, zdaniem NSA, przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wobec tego NSA wskazał, iż Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku [...] Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3065/15 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej spółki.
Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadziła się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. były, bądź nie, decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a.
Wskazując na obowiązujące przepisy prawa oraz przywołując uchwały składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, WSA przypomniał, że opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez skarżącą wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed spółką drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie, bowiem wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia.
Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla skarżącej – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było, zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji zaznaczył, że z treści przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07). W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP.
Uwzględniając powyższe przyjął, co podkreślił NSA rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawnienie do złożenia takiego wniosku, wbrew stanowisku organu, przysługiwało skarżącej.
Jednocześnie wskazał, iż Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku [...] Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze jest jej instytucja nadrzędna, czyli Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną w wniósł Minister Przedsiębiorczości i Technologii (skarżący kasacyjnie) zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 6 d ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. 2016 poz. 359 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania zlecone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na podstawie wyżej wymienionego przepisu regionalnej instytucji finansującej mogły polegać także na wydaniu decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 107 k.p.a., podczas gdy przepis ten może być podstawą zlecenia zadań w zakresie promocji, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowania sposobu wykorzystania pomocy;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. 2014 poz. 1448 z późn. zm.) oraz Porozumienia nr 1 MRR/MG zawartym w Warszawie w dniu 5 czerwca 2006 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego, a Minister Gospodarki polegająca na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawie zadań Ministra Gospodarki jako instytucji pośredniczącej, które - w dacie orzekania - Minister ten wykonywał w szczególności dotyczących zarządzania, monitorowania i kontroli Działania 2.2.1. Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrostu Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 (dalej działanie) w tym nadzorowania Beneficjentów Końcowych (instytucji wdrażających) w zakresie wykonywania przez nie czynności na wszystkich etapach realizacji tego działania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego - w ocenie organu - wniosku, iż - w dacie orzekania - Minister Gospodarki nie był właściwy w przedmiocie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Gospodarki nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy, wykonując w dacie orzekania zadania Instytucji Pośredniczącej, to jest zadania nadzorcze i kontrolne nad czynnościami na wszystkich etapach realizacji działania, był właściwy do oceny prawidłowości trybu w jakim ten wniosek powinien być rozpatrywany, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego - w ocenie organu - wniosku, iż istnieją przesłanki do uchylenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2014 r.;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., w sposób ogólny, uniemożliwiający zrekonstruowanie motywów, jakie legły u podstaw ustalenia, że Minister Gospodarki nie był - w dacie orzekania - właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a dodatkowo uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości wydania tego wyroku;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu postanowienia z dnia 13 czerwca 2014 r. oraz poprzedzającego postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające takie rozstrzygnięcia nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w należyty sposób ustalone.
Mając powyższe na uwadze wyniósł:
- 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) rozważenie możliwości przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego - jak się wydaje - nadal poważne wątpliwości czy informacje o tym, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej należy uznać za decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a regionalną instytucję finansującą za organ administracji;
- 3) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Pismem procesowym z dnia 24 lipca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii wyniósł:
- 1) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego to jest wniosku Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 1 czerwca 2018 r. IK 726580 o rozstrzygnięcie przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii, a Minister Inwestycji i Rozwoju co do właściwości w sprawach związanych z udzielaniem wsparcia finansowego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 poprzez stwierdzenie, iż w sprawach tych organem właściwym jest minister właściwy ds. rozwoju regionalnego;
- 2) na podstawie art. 126 p.p.s.a. - zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego z wniosku, o którym mowa w pkt 1, o ile skarżąca wyrazi zgodę na zawieszenie postępowania, ewentualnie
- 3) rozważenie możliwości zmiany terminu rozprawy zaplanowanej na dzień [...] lipca 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które rozważyć należy z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając realia rozpoznawanej sprawy, uznał, że nie zachodzi konieczność przedstawienia składowi 7 sędziów zagadnienia prawnego w zakresie wnioskowanym w skardze kasacyjnej. Stwierdzić należy jednocześnie, że nie zaistniały przesłanki, które powodowałyby konieczność zawieszenia postępowania lub odroczenia rozprawy jak wnioskowano w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r.
W ocenie Sądu kasacyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik.
CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2014 r.. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Podkreślić należy, że zaskarżony wyrok zapadł w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., II GSK 3065/15, wynikającym z treści art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone.
Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten również reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdanie to skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, a w sposób pośredni do Sądu II instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy. Oparcie skargi kasacyjnej, wbrew powyższemu zakazowi, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może spowodować odrzucenia wspomnianego środka odwoławczego w trybie art. 178 lub art. 180 p.p.s.a., gdyż badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu, stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy.
Jego wynikiem może więc być - w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności - oddalenie, a nie odrzucenie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2006 r., I FSK 600/05; z 27 września 2007 r., II GSK 280/07; z 28 kwietnia 2017 r., I FSK 1584/16, CBOSA). Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zatem NSA, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, co wyżej wskazano, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie zarzucił naruszenia art. 190 p.p.s.a. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie, obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe. Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r. I FSK 1469/08, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prawidłowo uwzględnił wydany w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego był zobowiązany z mocy art. 190 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2017 r. jednoznacznie wskazał, że "...PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.“
Uwzględniając zaprezentowaną przez NSA wykładnię przepisów Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zasadnie uznał, że Minister Gospodarki nie miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku spółki z przyczyn formalnych. Trafnie wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze jest jej instytucja nadrzędna, czyli Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
Reasumując, dokonując oceny zaskarżonego wyroku i mając na względzie zakres związania Sądu I instancji oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku NSA z dnia 21 lipca 2017 r., II GSK 3065/15, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Dlatego też w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.