Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 378/17 po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat abonamentowych w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] września 2015 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że [...] marca 2015 r. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych oraz wstrzymanie egzekucji. Wnioskodawca poinformował, iż zawiadomieniem z 25 lutego 2015 r. Urząd Skarbowy w Grodzisku Mazowieckim dokonał zajęcia jego emerytury tytułem zaległości w płatności opłat abonamentowych RTV pozbawiając go potrzebnych na pokrycie bieżących kosztów utrzymania. Ponadto strona oświadczyła, iż nie zawierała z Pocztą Polską S.A. pisemnej umowy na świadczenie usług abonamentowych. Nie może być zatem zmuszana do zapłaty zaległości, bez wyrażenia woli na piśmie, że za tę usługę zapłaci.
W dniu 20 kwietnia 2015 r. do KRRiT wpłynęło kolejne pismo strony z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych RTV.
Pismem z dnia 7 maja 2015 r. strona ponownie poinformowała organ, iż Urząd Skarbowy w Grodzisku Mazowieckim dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego. W dniu 18 maja 2015 r. do KRRiT wpłynęło pismo strony z prośbą o zwrot dwóch rat potrąconych ze świadczenia emerytalnego w łącznej wysokości 1 121,56 złotych. Strona wyjaśniła, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego uchylił zajęcie prawa majątkowego z dnia 25 lutego 2015 r.
Pismem z 18 czerwca 2015 r. strona została wezwana do uzupełniania materiału dowodowego potwierdzającego występowanie przesłanek z art. 10 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1204 ze zm., dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, tj.: decyzji organu emerytalno - rentowego o wysokości pobieranej emerytury lub zaświadczenia z urzędu skarbowego o osiąganych dochodach lub kserokopii zeznania podatkowego PIT za ostatni rok, zaświadczenia o dochodach lub bezrobociu osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, zaświadczenia potwierdzającego liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ewentualnie zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o korzystaniu z pomocy finansowej lub rzeczowej. Jednocześnie w niniejszej korespondencji strona została poinformowana o podziale kompetencji pomiędzy Pocztą Polską S.A. a KRRiT.
W odpowiedzi na wezwanie, pismami z [...] lipca 2015 r. strona poinformowała, iż zaprzestała wnoszenia opłat RTV od chwili przekształcenia się TVP S.A. w spółkę akcyjną. Pismem z 13 sierpnia 2015 r. skierowanym do Poczty Polskiej S.A. i przekazanym do wiadomości KRRiT strona podtrzymała argumentację zawartą we wcześniejszej korespondencji kierowanej do organu. Ponownie wskazała, iż nie otrzymywała od Poczty Polskiej S.A. zawiadomienia o zaległościach.
W dniu 10 września 2015 r. do KRRiT wpłynęło pismo strony informujące, iż nie zgadza się z wystawionymi przez Pocztę Polską SA. tytułami wykonawczymi ponieważ zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu wszystkie dotychczasowe rejestracje odbiorników straciły ważność w 2008 r.
Biorąc pod uwagę, iż materiał dowodowy nie został uzupełniony w zakreślonym przez organ 30-dniowym terminie, w dniu [...] września 2015 r. KRRiT wydała decyzję odmawiającą umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r.
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia 14 września 2016 r. organ odwoławczy wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty: aktualną decyzję organu emerytalno-ramowego lub aktualny odcinek o wysokości pobieranej emerytury, ewentualnie zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o osiąganych dochodach lub kopii rozliczenia podatkowego PIT za ostatni rok, aktualne zaświadczenia o dochodach lub bezrobociu osób prowadzących z abonentem wspólne gospodarstwo domowe, zaświadczenia potwierdzającego liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, przedłożenie innych dokumentów potwierdzających szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, w tym zdrowotne, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
W dniu 3 października 2016 r. do KRRiT wpłynęło pismo skarżącego informujące, iż ukończył 68 lat, a pogarszające się sytuacja zdrowotna zmusiła się go do przejścia do rentę. Od trzech lat przebywa na emeryturze, która wynosi 1800 zł., a znaczną jej część przeznacza na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz z zakupem lekarstw. We wspólnym gospodarstwie domowym przebywa żona, która otrzymuje emeryturę w wysokości 1560 zł. Małżonkowie zmagają się z licznymi chorobami przewlekłymi. Konieczność ciągłej diagnostyki oraz koszty związane z leczeniem znacząco obciążają domowy budżet. Strona wskazała, iż pomimo licznej korespondencji skierowanej do Poczty Polskiej SA. oraz KRRiT sprawa nie została ostatecznie zakończona.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe. Nie przesyłając dokumentów, wymienionych w pismach KRRiT z dnia 18 czerwca 2015 r. oraz z dnia 14 września 2016 r. abonent uniemożliwił organowi ocenę wszystkich opisanych w podaniu okoliczności. Z wyjaśnień strony nie wynika w jakim związku z okolicznościami zdrowotnymi pozostawała decyzja o zaprzestaniu wnoszenia opłat. Z wystąpienia abonenta nie sposób wnioskować, że sytuacja zdrowotna miała wpływ na jego kondycję finansową w stopniu uniemożliwiającym realizację obowiązku uiszczania opłat abonamentowych oraz pozbawiła wnioskodawcę środków potrzebnych na pokrycie zaległości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę strony skarżącej wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu.
Okoliczność taka może lecz nie musi stanowić przyczynę dla umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych. Skarżący pomimo wezwania organu z 18 czerwca 2015 r. nie przedstawił okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych. Rolą organu było wezwanie strony do przedstawienia swojej wyjątkowej sytuacji i dokonanie oceny tej sytuacji w kontekście art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych.
Kierując do strony wezwanie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) organ był zobowiązany do sporządzenia wezwania zgodnie z art. 54 § 1 k.p.a., w tym do wskazania skutków niezastosowania się do wezwania (art. 54 § 1 pkt 6 k.p.a.). Organ nie pouczył jednak strony o skutkach niezastosowania się do wezwania. Sąd podkreślił, że to strona znając swoją sytuację materialną winna nadesłać rzetelne informacje i potwierdzić je określonymi dowodami.
W ocenie Sądu decyzja organu I instancji naruszała przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się do przytoczenia treści art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ pominął przy tym zupełnie uzasadnienie faktyczne. Pominięcie tego elementu w decyzji przesądza o jej wadliwości, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Sąd nie był w stanie wywieść, czy organ uznał, że skarżąca - w ocenie organu - spełnia przesłankę umorzenia przedmiotowych należności. Nie jest też w stanie stwierdzić, jakimi motywami kierował się organ odmawiając przyznania wnioskowanej ulgi. W takiej sytuacji decyzja uchyla się od oceny Sądu.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w tej sprawie toczyło się na wniosek, co oznacza, iż w sprawie ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wydanie w tych okolicznościach zaskarżonej decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ II instancji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 16 k.p.a., tj. prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcie tej sprawy. Mimo, że środek zaskarżenia w tej sprawie nie miał charakteru dewolutywnego i nie powoduje przejęcia kompetencji do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego szczebla w znaczeniu ustrojowym obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy dwukrotnie, działając w innej obsadzie personalnej.
Wobec powyższego w ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015 r. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach skargi dotyczących odmowy umorzenia przedmiotowej zaległości.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (i zdaniem organu miało istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:
- 1) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie jako podstawy wyrokowania stanu faktycznego innego aniżeli wynikający z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie przyjęcie, że w kierowanych do strony wezwaniach na podstawie art. 50 k.p.a. organ nie pouczył o skutkach niezastosowania się do wezwania, w sytuacji, gdy zarówno w wezwaniu z 18 czerwca 2015 r., jak i w wezwaniu z 14 września 2016r. zawarto stosowne pouczenia, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu art. 54 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ przepisu tego nie zastosował;
- 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie - wbrew wyrażonej w treści pisma z 30 marca 2015 r. woli strony wszczęcia postępowania o umorzenie zaległości wraz z odsetkami z tytułu abonamentu za okres 5 lat, że organ był zobligowany do wezwania strony do uzupełniania braku formalnego wniosku, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie, iż zachodziła konieczność jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wniosek o umorzenie zaległości nie zawierał braków formalnych;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie:
- - przyczyn, dla których zawarte w wezwaniach organu z 18 czerwca 2015 r. i 14 września 2016 r. nie spełniały wymogów z art. 54 § 1 k.p.a.,
- - przyczyn, dla których okoliczność różnic w kwotach zaległości występujących w decyzjach organu jest - w ocenie Sądu - okolicznością mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) brak wskazań co do dalszego postępowania;
- 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:
- - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwotnej z [...] września 2015 r. z uwagi na uchybienia decyzji pierwotnej, w sytuacji, gdy decyzja w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylała w całości decyzję, sanując jednocześnie uchybienia pierwotnego postępowania w przedmiotowej sprawie;
- - uchylenie zaskarżonej decyzji jako decyzji merytorycznej, a - jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Instancji - w okolicznościach przedmiotowej sprawy, decyzja z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogła być wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż znajdował on zastosowanie w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy przepis ten normuje rozstrzygnięcie o charakterze dewolutywnym, które nie może zostać podjęte w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- - wskazanie jako podstawy uchylenia obu decyzji organu okoliczności niemającej wpływu na wynik sprawy, a więc niemogącej stanowić podstawy uchylenia decyzji, a mianowicie rozbieżności pomiędzy kwotą zaległości wskazaną przez skarżącego, kwotami wskazywanymi w decyzji pierwotnej i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 19 grudnia 2017 r., V SA/Wa 378/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. [...] marca 2015 r. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęło pismo J. O. z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych oraz "wstrzymanie egzekucji". Wnioskodawca poinformował, że zawiadomieniem z 25 lutego 2015 r. Urząd Skarbowy w Grodzisku Mazowieckim dokonał zajęcia jego emerytury tytułem zaległości w płatności opłat abonamentowych RTV pozbawiając go potrzebnych na pokrycie bieżących kosztów utrzymania. 20 kwietnia 2015 r. do KRRiT wpłynęło kolejne pismo strony z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych RTV. Pismem z 18 czerwca 2015 r. strona została wezwana do uzupełniania materiału dowodowego potwierdzającego występowanie przesłanek z art. 10 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, tj.: decyzji organu emerytalno - rentowego o wysokości pobieranej emerytury lub zaświadczenia z urzędu skarbowego o osiąganych dochodach lub kserokopii zeznania podatkowego PIT za ostatni rok, zaświadczenia o dochodach lub bezrobociu osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, zaświadczenia potwierdzającego liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ewentualnie zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o korzystaniu z pomocy finansowej lub rzeczowej.
Pismem z 14 września 2016 r. organ odwoławczy wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty: aktualną decyzję organu emerytalno-ramowego lub aktualny odcinek o wysokości pobieranej emerytury, ewentualnie zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o osiąganych dochodach lub kopii rozliczenia podatkowego PIT za ostatni rok, aktualne zaświadczenia o dochodach lub bezrobociu osób prowadzących z abonentem wspólne gospodarstwo domowe, zaświadczenia potwierdzającego liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, przedłożenie innych dokumentów potwierdzających szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, w tym zdrowotne, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Sąd I instancji ustalił, że wezwanie KRRiT z [...] czerwca 2015 r. nie zawierało pouczenia strony o skutkach nie zastosowania się do niego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ ograniczył się do przytoczenia treści art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ pominął przy tym zupełnie uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt I.
- 4) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie przepisów postępowania: "W rozpoznawanej organ działając w I instancji wydał decyzję, która w ocenie Sądu narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pominął przy tym zupełnie uzasadnienie faktyczne. Wydanie w tych okolicznościach zaskarżonej decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ II instancji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 16 k.p.a."
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast, według art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Zasada dwuinstancyjności postępowania została uregulowana w art. 15 k.p.a.: Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Z kolei, według art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ, który rozpoznał już sprawę i wydał rozstrzygnięcie, w trybie ponownego rozpoznania sprawy dokonuje samokontroli tego rozstrzygnięcia i nie może sam sobie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania.
Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że ten sam organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą swoją wcześniejszą decyzją. Organ rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją. W postępowaniu ponownym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej. Przyjmuje się, że z perspektywy art. 78 Konstytucji RP konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6.12.2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113).
Ograniczenie to jest jednakże usprawiedliwione (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z następujących powodów: "Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzależnione jest jedynie od woli strony postępowania administracyjnego. Po drugie, organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W szczególności zastosowanie znajdą zatem przepisy dotyczące legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji. Przed upływem terminu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie podlega wykonaniu, zaś skorzystanie z omawianego środka rodzi skutek suspensywny.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Według art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W tej sprawie decyzją z [...] września 2015 r. KRRiT odmówiła umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 sierpnia 2015 r. 30 września 2015 r. J. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. KRRiT uchyliła w całości zaskarżoną decyzję z [...] września 2015 r. oraz odmówiła umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 lipca 2014 r. w wysokości 1.194,70 zł powołując się na art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. J.O. wniósł skargę na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] grudnia 2016 r.
Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.
Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i kpa).
Mając na uwadze te regulacje prawne należy wskazać, że sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał rozpoznać skargę na decyzję ostateczną KRRiT z [...] grudnia 2016 r. rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości. Z mocy tej decyzji w obiegu prawnym nie było już decyzji KRRiT z [...] września 2015 r. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji najpierw winien był dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, z uwzględnianiem regulacji z art. 134 § 1 p.p.s.a. W razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był uwzględnić skargę uchylając decyzję ostateczną w całości albo w części. Dopiero w takiej sytuacji, mógł mieć zastosowanie art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji KRRiT z [...] września 2015 r., która ponownie zaistniałaby w obiegu prawnym.
Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie przepisów postępowania badając w pierwszej kolejności nieistniejącą w obiegu prawnym decyzję z [...] września 2015 r., a w konsekwencji nie przeprowadził kontroli legalności decyzji ostatecznej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone orzeczenie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.