Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 214/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 309/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia (...) lipca 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; zaś w pkt 2. przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz pełnomocnika koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z (...) lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.z (...) maja 2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016r.

WSA uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 373/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję dyrektora z (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w oraz poprzedzającą ją decyzję kierownika. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił, że nie można uznać, by spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, uchylenie ostatecznej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ ustalenia, że na działkach deklarowanych do płatności w 2016 r. nie była prowadzona działalność rolnicza oparł na danych zawartych w raporcie kontroli prowadzonej w okresie od 22-26 lutego 2019 r. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczyły działek – działki rolnej A, deklarowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 22,73 ha oraz działki rolnej B deklarowanej do płatności na działkach ewidencyjnych nr (...), nr (...) o pow. 11,84 ha, co do których zastosowano kody DR13+ oraz DR18.

Dokumentacja fotograficzna, zastosowane kody jak i uwagi zawarte w raporcie co do działek A i B, dotyczą bez wątpienia stanu istniejącego w roku przeprowadzenia wizytacji. Wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej płatność na rok 2016. Ustalenia organu co do stanu działek winny być zatem ukierunkowane na ten rok i wymagały wykazania materiałem dowodowym, że stan działek mógł być tożsamy ze stwierdzonym podczas wizytacji w 2019 r. Eksponowana przez organ adnotacja, że działki A i B nie były przedmiotem użytkowania rolniczego "na przełomie co najmniej 3 lat" nie jest wystarczająca dla ustalenia stanu tych działek w roku 2016. Jest to określenie ogólnikowe, nieprecyzyjne. Przy dokonywaniu oceny nie można pomijać, że kontrolujący odnosili swoje ustalenia i uwagi do stanu działek na czas przeprowadzania kontroli. Określenie, "na przełomie co najmniej 3 lat" wymagało zatem sprecyzowania, wykazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, że stwierdzone na gruncie nieprawidłowości świadczące o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej w 2019 r. (bujna roślinność, krzewy, wysokie samosiejki drzew, wypiętrzona roślinność kępowa, chwasty dorastające do 1 m, wysokie trzcinowiska o dużej gęstości roślin) występowały także w takim samym lub porównywalnym stanie w roku 2016, jak również wskazania podstaw na których takie ustalenia zostały dokonane.

Uwagi kontrolujących, w tym stwierdzenie "na przełomie co najmniej 3 lat" zostały sformułowane w odniesieniu do całej działki B o łącznej powierzchni 11,84 ha, (z których działka B1 o pow. 6,54 zadeklarowana jest na działce ewidencyjnej nr (...), działka B2 o pow. 5,65 ha zadeklarowana jest na działce ewidencyjnej nr (...)), przy czym do płatności w 2016 r. deklarowana była tylko działka rolna o powierzchni 6.80 ha. Organ w uzasadnieniu decyzji winien odkodować dane wynikające z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., wyjaśnić proces rozumowania, który pozwolił w oparciu o ten dowód przyjąć, że na badanych działkach skarżąca w 2016 r. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej.

WSA wskazał także, że w wyroku I SA/Ke 373/19 Sąd wskazał organowi, że ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy stwierdzone w 2019 r. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej miało miejsce także w 2016 r. oraz wszechstronnie ocenić zebrany materiał dowodowy, w tym stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu. Zdaniem Sądu, dopiero zebrany i oceniony wszechstronnie materiał dowodowy pozwoli na poprawną ocenę zaistnienia lub nie okoliczności skutkującej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i ustalenie ich wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zastosował się do powołanych wyżej wytycznych Sądu zawartych w wyroku I SA/Ke 373/19. Tym samym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Istotą rozpoznawanej sprawy było zatem zbadanie, czy organ w zgodzie z wytycznymi Sądu zawartymi w sprawie I SA/Ke 373/19 wykazał, że w sprawie zaszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. czy ziściła się przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Sądu organ ponownie rozpatrujący sprawę nie wykazał, że ziściła się przesłanka wznowieniowa przez niego powoływana. Poprawne ustalenia w tym zakresie to po pierwsze ustalenie, że zaszły nowe okoliczności, i po drugie, że okoliczności te nie były znane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Jeśli chodzi o pierwszą z przesłanek, to podkreślić należy, że ustalenia w zakresie braku użytkowania działki w 2016 r. organ oparł o wizytację przeprowadzoną w 2019 r. udokumentowaną serią zdjęć. Stan działek zobrazowany 3 lata później nie może być przesądzającym dowodem ich stanu w 2016 roku. Prawdą jest, że raport z kontroli przeprowadzonej w dniach 22-26 lutego 2019 r. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Korzysta zatem z domniemania prawdziwości tj., że pochodzi od organu, który go wystawił, i z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. Nie może jednak umknąć, że domniemanie zgodności z prawdą treści zawartych w protokole dotyczy stanu działki w dniu jego sporządzania tj. z lutego 2019 r. Teza, że stan działek podczas oględzin pozwala na przyjęcie, że również w 2016 r. nie były użytkowane rolniczo jest już nieobjętym domniemaniem a tylko (uprawnionym lub nie) wnioskiem organu.

Nadto nie można pominąć tego, że domniemanie to strona może kwestionować przy pomocy innych dowodów. Błędna jest zatem teza organu, że okoliczność objęta dokumentem urzędowym nie podlega dalszemu badaniu. Jest to jednak okoliczność uboczna wobec faktu, że jak wyjaśniono powyżej stan działek w 2016 r. nie był stwierdzony dokumentem urzędowym. Nie jest objęta sporem, stwierdzona w zaskarżonej decyzji okoliczność, że strona składała wnioski dowodowe celem wykazania stanu działek w 2016 r. Jak wynika z treści decyzji były to wnioski o przesłuchanie świadków i powołanie biegłego z zakresu łąkarstwa (brak w załączonych aktach administracyjnych pisma z tymi wnioskami strony). Organ nie wydał wobec nich odrębnego rozstrzygnięcia wskazując jedynie w treści decyzji, że dowodów nie przeprowadził wobec stwierdzenia spornych okoliczności protokołem z 2019 r. – dokumentem urzędowym. Jak wskazano wyżej okoliczność stanu działek w 2016 r. nie była stwierdzona dokumentem urzędowym, a była decydująca dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 78 k.p.a. organ ma obowiązek przeprowadzenia dowodu jeżeli ma on znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Taki dowód (mający znaczenie dla sprawy) należy przeprowadzić nawet wówczas, gdy jego żądanie było spóźnione. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 k.p.a. jest dokładne zebranie materiału dowodowego a potem jego wyczerpujące rozpatrzenie. Zaniechanie przeprowadzenia żądanych dowodów jest uchybieniem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, i narusza w sposób kwalifikowany art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w. z art. 77 k.p.a. Nie można też w tym kontekście pominąć faktu, że stronie doręczono odpis protokołu kontroli dopiero 23 III 2020 r. bez stanowiących jego integralną część zdjęć doręczonych jeszcze później. Również takie działanie organu narusza wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu., oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli.

WSA podkreślił, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe opierając się jedynie na sporządzonym w 2019 r. protokole kontroli. Wnioski o stanie działki na trzy lata przed ich oględzinami są dowolne, a bez udziału biegłego, który mógłby je ewentualnie potwierdzić nieweryfikowalne dla Sądu, z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy. To samo dotyczy załączonej dokumentacji fotograficznej, której organ w sposób szczegółowy nie przyporządkował do swoich wniosków. Wskazanie jedynie numerów fotografii bez powiązania z konkretną okolicznością (stanu określonego fragmentu działki), powoduje brak możliwości szczegółowego odniesienia się do wyciągniętych przez organ wniosków. Powyższe powoduje, że wnioski wyciągnięte przez organ noszą cechę niedopuszczalnej dowolności, co oznacza w konsekwencji, że nie wykazał w sposób poprawny, że w sprawie zaszła nowa okoliczność o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ nie wykazał też w żaden sposób, że o przywoływana przez niego nowa okoliczność nie była mu dotychczas znana. Rozpoznające sprawę organy nie wykazały kiedy powzięły wiadomość o nowych dowodach w postaci zdjęć i ortofotomap przywoływanych w decyzjach. Przypomnieć więc należy, że decyzja organu I instancji przyznająca stronie opisane tam płatności wydana została 21 lutego 2017 r. Przed wydaniem tej decyzji organ zapoznał się z bliżej nieopisaną dokumentacją fotograficzną znajdującą się w zasobach informatycznych organu. Nie można więc wykluczyć, że pierwotna decyzja wydana była w oparciu o te same zdjęcia lotnicze (ortofotomapy) z 2015 r. i zdjęcia satelitarne z VII i VIII 2016, na które organ powołał się w zaskarżonej decyzji. Mimo zarzutu skarżącej w tym zakresie organ okoliczności tej nie wyjaśnił, co czyni ustalenia wadliwie niepełnymi. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Zatem nie wskazując żadnego dowodu na potwierdzenie tak istotnego dowodu wznowienia, jakim jest data uzyskania zdjęcia działek (ortofotomap) z 2015 i 2016 r., organ naruszył tak wskazany przepis, jak też nie udowodnił zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (nowy nie znany organowi dowód). Tym samym organ winien konkretnymi dowodami po poprawnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wykazać czy ujawniły się nowe okoliczności, po drugie, że nie nastąpiło to wcześniej niż w dacie wydania decyzji w trybie zwykłym oraz po trzecie, że nie nastąpiło to wskutek braku sprawdzenia dostępnych danych. Brak powyższych ustaleń spowodował, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

WSA uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy w sprawie wystąpiły nowe, nieznane wcześniej okoliczności. W tym celu przeprowadzi poprawnie postępowanie dowodowe, dopuszczając dowody wnioskowane przez stronę a opisane w decyzji, w tym dowód z opinii biegłego z zakresu łąkarstwa, co pozwoli na ustalenia czy stan działek z daty oględzin z 2019 r. i zdjęć wykonanych po dacie wydania decyzji w trybie zwykłym, uzasadnia wysnucie wniosku, że w 2016 r. działki były niekoszonymi nieużytkami. Jednocześnie ustali czy dowody w postaci zdjęć i ortofotomap z lat 2015 i 2016 na które się powołuje, były w jego zasobach przed wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym, oraz jednoznacznie ustali datę wejścia w posiadanie tychże dowodów. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na poprawne ustalenie czy zaistniała w badanej sprawie przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Od przedmiotowego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. art.3 ust.2 pkt. 1 2 i 3 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2018 poz. 1312 ze zm.), oraz w związku z 7, 8, 10 i 77, 80, 84 § 1 oraz 145 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a polegające na uwzględnieniu skarg poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji, nieprawidłowo stosując art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i 77 kpa nie wykazały przesłanki wznowieniowej tj. zaistnienia nowej, nieznanej organowi okoliczności w postaci braku faktycznego posiadania gruntów przez beneficjenta, nadto, że organy zaniechały przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów w postaci udziału biegłego, a w końcu, poprzez nietrafne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom prawa. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem przez Sąd skargi złożonej przez Panią M. D. w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez organy ww. przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z tego względu, że postępowanie w zakresie przyznania płatności obszarowej, w tym również postępowanie wznowieniowe odbywa się zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 25 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który to przepis wyłącza stosowanie art. 7, 77 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wykazania faktu użytkowania gruntów, które zgłasza do dopłat a rolą organu jest wszechstronne rozważenie tych okoliczności co też organy uczyniły w przedmiotowej sprawie dokonując analizy merytorycznej całokształtu zebranego materiału dowodowego, wskazując dowody na których się oparły, a następnie w sposób prawidłowy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące wznowienie postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie doszło również do naruszenia pozostałych przepisów postępowania na które wskazał Sąd, przede wszystkim ocena dowodu w postaci protokołu z kontroli została przeprowadzona w sposób wyczerpujący, uzupełniono tą ocenę o analizę o dodatkowych zdjęć z Google Earth oraz ortofotomapy z 2015 r, a zatem organy zrealizowały postulat swobodnej oceny dowodów wyrażony w art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zaniechanie przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu z opinii biegłego nie stanowiło naruszenia art. 7 k.p.a. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie przed mi iotowej sprawy nie wymagało wiadomości specjalnych, Agencja jest wyspecjalizowaną jednostką do której zadań należy m.in. przeprowadzane kontroli w terenie i w związku z tym posiada wyspecjalizowanych pracowników do oceny stanu użytkowania gruntów. Nadto zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego to na rolniku ciąży obowiązek wykazania faktu użytkowania działek a zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a zasięgnięcie opinii biegłego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organu. Ponadto materiał dowodowy był kompletny i wystarczający, a także zostały wyjaśnione wszelkie rozbieżności w sprawie w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji w której organ obszernie i trafnie wskazał przyjęte ustalenia a także dowody na których się oparł a zatem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które dawałyby Sądowi prawo uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
2. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. art. 153 k.p.a oraz w związku z art. 145 § 1 pk 5 k.p.a polegające na uwzględnieniu skarg poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku I Sa/Ke 373/19, podczas gdy organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wykazał, że ziściła się przesłanka wznowieniowa, to znaczy, że zaszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji, 1j. organ prawidłowo odkodował dane wynikające z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., wykazał, posiłkując się dodatkowo ortofotomapami z 2015 r. i zdjęciami satelitarnymi, że skarżąca na tych działkach w 2016 r. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej a nadto, że ta okoliczność dla organu nie była znana w dniu wydania decyzji ostatecznej gdyż organ powziął o niej informację dopiero w trakcie kontroli terenowej w 2019, podkreślić.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zakresie pierwszego z zarzutów stwierdzić należy, że z jego istoty wynika, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wtrącić trzeba, że w ten sam sposób rozumie też ten zarzut Agencji strona przeciwna, co wynika z treści odpowiedzi na skargę kasacyjną beneficjenta.

NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę nowych okoliczności faktycznych pomieszczoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to na organie spoczywa ciężar prezentacji dowodów co do zaistnienia tej przesłanki, w konsekwencji obowiązują w tym postępowaniu w zakresie tej przesłanki ogólne zasady procesowe wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przypomnieć zatem należy cechy charakteryzujące nowe dowody lub okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłankę nowych dowodów lub okoliczności charakteryzuje wystąpienie czterech warunków:

1. - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;
2. - okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;
3. - okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;
4. - okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W konsekwencji powyższego w sytuacji, gdy organ wznawia postępowanie to na nim spoczywa wykazanie przesłanki wznowienia postępowania, w przypadku nowych okoliczności zobowiązany jest wykazać, że te okoliczności są istotne dla sprawy, że są one nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz nie były one znane organowi, który wydał decyzję.

Istotne w kontekście stanu faktycznego sprawy jest to, aby nowa okoliczność faktyczna nie ujawniła się do daty wydania decyzji ostatecznej podlegającej ewentualnemu wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w przeciwnym bowiem wypadku nie będzie ona miała przymiotu nowości. Na szczególną uwagę zasługuje czwarta cecha nowych okoliczności, a mianowicie - okoliczności nie były znane organowi, który wydał decyzję. Znana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej okoliczność nie jest okolicznością nową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie pełną wiedzę w tym przedmiocie (wyjścia na jaw okoliczności oraz znajomości tej okoliczności przez organ) posiada sam organ i w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, do której jest zobowiązany dążyć w myśl art. 7 k.p.a., zobligowany jest do ustalenia i wykazania, że okoliczność ta jest okolicznością nową i nie była mu okolicznością znaną.

Strona postępowania nie posiada takiej wiedzy, nie dysponuje dokumentami, rejestrami czy innymi dowodami znajdującymi się w posiadaniu czy dyspozycji organu, które przemawiałyby za niewiedzą organu o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Zasadnie WSA w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 373/19 stwierdził, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, by po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy organ dokonując oceny, co do wystąpienia przesłanki wznowienia, ciężar wykazania tej okoliczności przerzucał na adresata decyzji. Nie można, w ocenie NSA, przerzucać ciężaru dowodu co do istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na rolnika w sytuacji, gdy to organ wywodzi skutki prawne z powołanej przesłanki wznowienia postępowania i to on posiada stosowną wiedzę na ten temat, istotnych cech nowego dowodu, czy tak jak w niniejszej sprawie istotnych cech okoliczności wznowieniowej.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zasadnie pełnomocnik strony skarżącej decyzję w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi, że organ związany jest oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z powołanego wyżej wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 373/19. Jeżeli organ nie akceptował tego wyroku, to winien go we właściwym trybie zakwestio0nować. Winien złożyć od niego skargę kasacyjną. Nie czyniąc tego pozbawił się możliwości skutecznego podważania obowiązku zastosowania w sprawie wznowienia w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przez ocenę prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Zatem niewątpliwie w przedmiotowej sprawie w zakresie przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa jest w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., winny znaleźć zastosowanie reguły postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie wskazywany w zarzucie skargi kasacyjnej organu art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zakresie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie Agencja podnosi w nim, że błędnie Sąd I instancji uznał, że organ w czasie ponownie przeprowadzonego postępowania nie zastosował się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 373/19, podczas gdy organ w ponownym postępowaniu wykazał, że ziściła się przesłanka wznowienia, tzn. że zaszła w sprawie nowa okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydania decyzji, tj. prawidłowo odkodował z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., że skarżąca na tych działkach zaniechała prowadzenia działalności rolniczej, a nadto, że ta okoliczność nie była organowi znana w dniu wydania decyzji ostatecznej, gdyż organ powziął o niej informację dopiero w trakcie kontroli terenowej w 2019 r.

W ocenie NSA, z zarzutem tym zgodzić się nie można. Organ nie wywiązał się ze wskazań WSA zawartych w przywołanym wyżej wyroku. Dowodzi tego, jak słusznie zauważył pełnomocnik strony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, treść decyzji organu II instancji w konfrontacji z oceną prawną i wskazaniami przywołanymi w wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 373/19.

W orzeczeniu tym WSA, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że jego zdaniem w kontrolowanej sprawie nie można uznać, by spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, uchylenie ostatecznej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Dalej zauważył, że nie kwestionuje, że ortofotomapy stanowią materiał dowodowy, który może być wykorzystany dla ustalenia stanu działek na przestrzeni lat. Nie wystarczy jednak, jak czyni to organ, powołanie się na dowód w postaci ortofotomap, lecz jak każdy dowód winien być poddany ocenie. Organ w uzasadnieniu decyzji winien odkodować dane wynikające z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., wyjaśnić proces rozumowania, który pozwolił w oparciu o ten dowód przyjąć, że na badanych działkach skarżąca w 2016 r. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej.

Wskazał w następnej kolejności, że skarżąca w odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu, że 2016 r. nie użytkowała rolniczo deklarowanych do płatności działek. Podniosła, że część deklarowanej przez nią działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,30 ha została wyłączona z przyznania płatności z uwagi stwierdzenie na działce samosiejek olszy. Natomiast w decyzji, jako jeden z dowodów świadczących o zaniechaniu przez nią działalności rolniczej wskazano na fakt występowania na części działki nr (...) drzew olszy, bez sprecyzowania o jaką część działki chodzi. Zarzucała, że organy nie wyjaśniły jakie konkretnie rośliny świadczą o braku rolniczego użytkowania działek w 2016 r., że wskazując na występowanie chwastów dorastających do 1 m, organy nie uwzględniły i nie odniosły się do ich okresu wegetatywnego determinowanego warunkami atmosferycznymi, podłożem. Wyjaśniała, że zgłoszone do płatności działki zostały poddane zabiegom agrotechnicznym, w czerwcu 2016 r. wykonane zostało koszenie przy pomocy zamówionego sprzętu.

Kontynuując WSA stwierdził, że uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji kwestionowania przez skarżącą ustaleń dokonanych na podstawie raportu z czynności kontrolnych w których skarżąca nie uczestniczyła, a który, co eksponowała w odwołaniu, nie został jej doręczony.

Dalej wywiódł, że obowiązkiem organu, dla wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy stwierdzone w raporcie kontroli w 2019 r. okoliczności świadczące o zaniechaniu działalności rolniczej miały miejsce także w 2016 r., czy występowały w takim zakresie jak ustalony w raporcie w 2019 r. a w konsekwencji dawały podstawę do przyjęcia, że w roku 2016 wystąpiło zaniechanie działalności rolniczej. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2016, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że sprawa jest rozpatrywana w postępowaniu toczącym się wskutek wznowienia z urzędu postępowania. Na organie ciążył zatem obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Końcowo skonstatował, że organ uwzględniając poczynione powyżej uwagi, w zgodzie z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzi postępowanie celem ustalenia, czy stwierdzone w 2019 r. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej miało miejsce także w 2016 r., wszechstronnie oceni zebrany materiał dowodowy w tym stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu. Dopiero zebrany i oceniony wszechstronnie materiał dowodowy pozwoli na poprawną ocenę zaistnienia lub nie okoliczności skutkującej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ustalenie ich wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji rozstrzygając ponownie sprawę stwierdził, że wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej płatność na rok 2016. Ustalenia organu co do stanu działek winny być zatem ukierunkowane na ten rok i wymagały wykazania materiałem dowodowym, że stan działek mógł być tożsamy ze stwierdzonym podczas wizytacji w 2019 r. Słusznie dalej zauważył, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zastosował się do powołanych wyżej wytycznych Sądu zawartych w wyroku I SA/Ke 373/19. Tym samym naruszył przepis art. 153 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Przeprowadzone przez organ ponownie postępowanie nie wykazało, aby zaistniała w sprawie przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w postaci nowej okoliczności faktycznej. Zauważyć należy, że kwestia ta stanowiła istotę tej sprawy. Podkreślić dalej trzeba, że WSA w pierwszym z wydanych w sprawie wyroków stwierdził, że nie można uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania. Nacisk położył na dwie istotne cechy nowej okoliczności faktycznej, a mianowicie, że jest to nowa okoliczność, a także że nie była ona znana organowi w dacie podjęcia decyzji ostatecznej. Wskazał przy tym, że organ nie może przerzucać ciężaru wykazania przesłanki do wznawiania na adresata decyzji.

Słuszne są zatem w tych w okolicznościach sprawy wywody Sądu I instancji, iż organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe opierając się jedynie na sporządzonym w 2019 r. protokole kontroli. Wnioski o stanie działki na trzy lata przed ich oględzinami są dowolne, a bez udziału biegłego, który mógłby je ewentualnie potwierdzić nieweryfikowalne dla Sądu, z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy. To samo dotyczy załączonej dokumentacji fotograficznej, której organ w sposób szczegółowy nie przyporządkował do swoich wniosków. Wskazanie jedynie numerów fotografii bez powiązania z konkretną okolicznością (stanu określonego fragmentu działki), powoduje brak możliwości szczegółowego odniesienia się do wyciągniętych przez organ wniosków. Powyższe powoduje, że wnioski wyciągnięte przez organ noszą cechę niedopuszczalnej dowolności, co oznacza w konsekwencji, że nie wykazał w sposób poprawny, że w sprawie zaszła nowa okoliczność (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że organ rozpoznają ponownie sprawę miał odnieść się do stanowiska strony zaprezentowanego podczas postępowania odwoławczego. WSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 373/19 zajął w tym zakresie jednoznaczne stanowisko. Wskazał, iż odwołująca podniosła, że część deklarowanej przez nią działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,30 ha została wyłączona z przyznania płatności z uwagi stwierdzenie na działce samosiejek olszy. Natomiast w decyzji, jako jeden z dowodów świadczących o zaniechaniu przez nią działalności rolniczej wskazano na fakt występowania na części działki nr (...) drzew olszy, bez sprecyzowania o jaką część działki chodzi. Niewątpliwie świadczy to o braku precyzji w zakresie tego co rosło na działce i na jakiej jej części. Ta precyzja w tych ustaleniach jest niezbędna ze względu na fakt dokonania kontroli na miejscu w roku 2019 i wyciąganiu z niej wniosków dla płatności bezpośrednich z roku 2016. Nie można też zapominać, że podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia jest przesłanka nowych okoliczności faktycznych i to nieznanych organowi w dacie wydawania tej decyzji, czyli sytuacja wyjątkowa, stanowiąca odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Aby można było dokonać oceny, jaki był stan tych działek w 2016 r., w oparciu o dowody zebrane w roku 2019, WSA jak najbardziej słusznie wskazał, na występowanie chwastów dorastających do 1 m oraz to, że organy nie uwzględniły i nie odniosły się do ich okresu wegetatywnego determinowanego warunkami atmosferycznymi, podłożem. Dla prawidłowego ustalenia co porastało działki w 2016 r., w przypadku gdy organ głównie bazował na zdjęciach wykonanych w roku 2019, należało ustalić co rosło na poszczególnych częściach działek oraz uwzględnić przy tym proces rozwoju i wzrostu tych roślin determinowany warunkami atmosferycznymi i podłożem. Zasadnie WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji winien odkodować dane wynikające z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., wyjaśnić proces rozumowania, który pozwolił w oparciu o ten dowód przyjąć, że na badanych działkach skarżąca w 2016 r. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej. Takich jednak rozważań w zaskarżonej do WSA decyzji brak.

Zasadnie Sąd I instancji w okolicznościach sprawy zauważył, że organ nie wykazał też w żaden sposób, że przywoływana przez niego nowa okoliczność nie była mu dotychczas znana. Rozpoznające sprawę organy nie wykazały kiedy powzięły wiadomość o nowych dowodach w postaci zdjęć i ortofotomap przywoływanych w decyzjach. Przypomnieć więc należy, że decyzja organu I instancji przyznająca stronie opisane tam płatności wydana została 21 lutego 2017 r. Przed wydaniem tej decyzji organ zapoznał się z bliżej nieopisaną dokumentacją fotograficzną znajdującą się w zasobach informatycznych organu. Z decyzji tej bowiem wprost wynika, z części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, że ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącej kasacyjnie płatności bezpośrednie, dokonano na podstawie zdjęć obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku o płatności, zdjęć dostępnych w systemie informatycznym ARMiR.

Nie można więc wykluczyć, że pierwotna decyzja wydana była w oparciu o te same zdjęcia lotnicze (ortofotomapy) z 2015 r. i zdjęcia satelitarne z VII i VIII 2016, na które organ powołał się w zaskarżonej decyzji. Kwestia ta niezmiernie istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie została wyjaśniana.

Słusznie też WSA zwrócił uwagę na ugruntowane orzecznictwo (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2015 r. II GSK 594/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 czerwca 2020 r. I SA/Sz 119/20 - baza LEX), że system teleinformatyczny wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny o ile chodzi o jego wykorzystanie do innych rejestrów państwowych np. Krajowego Rejestru Sądowego, ksiąg wieczystych. Istotne zatem dla definitywnego rozstrzygnięcia sprawy jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru (a korzystanie z niego zdaje się potwierdzać treść decyzji ostatecznej) i jakie aktualne dane system ten zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy dopuszczalność wznowienia, warunkowana gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach czy okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Końcowo zauważyć należy, że za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 228/09, LEX oraz wyrok NSA z dnia 14 września 1998 r., sygn. akt IV SA 970/96, LEX).

Także i ten zarzut skargi kasacyjnej organu należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.