Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2018r., sygn. akt V SA/Wa 797/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Grupy Producentów Rolnych Sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "GPR") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") z 5 marca 2018r., nr 5/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
- 1) art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 Rady (WE) z 20 września 2005r. przez błędne, albowiem bezpodstawne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;
- 2) art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne jego zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu jego zastosowania w ramach dokonanej przez Sąd I instancji sądowej kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie;
- 3) art. 20 ust. 1, ust. 4 i ust. 7-11 i art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2018r., poz. 1936 ze zm.) przez błędną ich interpretację;
- 4) § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550 ze zm. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2018r., poz. 1936 ze zm.) przez błędną ich interpretację.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to normy z:
- 1) art. 151 p.p.s.a. oraz
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz niżej wskazane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, na stronie: nsa.gov.pl.), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postepowania podkreślić należy, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. I tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez Sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015r.,I OSK 638/14).
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 Rady (WE) z 20 września 2005r., pominięcie zastosowania art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację art. 20 ust. 1, ust. 4 i ust. 7-11 i art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 29 ust. 1 pow/pow ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie podniosła te zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Należy zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09).
Skoro skarżąca kasacyjnie Spółka w ramach omawianego zarzutu nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji, a z uwagi na funkcjonale powiązanie tych zarzutów dokonać łącznej ich oceny.
Przypomnieć należy, że skarżącej na podstawie decyzji nr 150R/69082/ 0107/14 z 23 kwietnia 2014r. przyznano za okres od 23 lipca 2013r. do 22 lipca 2018r. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, o której mowa w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i art. 5 ust 1 pkt 10 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017r., poz. 1856 ze zm.).
Natomiast zgodnie z treścią § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 wypłata pomocy następuje w formie rocznych płatności obejmujących okres kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę począwszy od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Poza tym pomoc wypłaca się na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu każdego okresu 12 miesięcy.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro Spółka została wpisana do rejestru grup producentów rolnych na podstawie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 23 lipca 2013r., to termin 30 dni na złożenie wniosku o płatność za okres od 23 lipca 2016r. do 22 lipca 2017r. upłynął z dniem 21 sierpnia 2017r., co wynika z treści § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.
Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. rozróżniają dwa etapy ubiegania się o pomoc. W konsekwencji samo przyznanie wsparcia w okresie pięciu lat na podstawie § 4 rozporządzenia nie daje jeszcze GPR prawa do automatycznej wypłaty tej pomocy (konieczne jest złożenie wniosku za dany okres w terminie przewidzianym w § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia). Za taką właśnie wykładnią przemawia § 5 i § 7 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. w którym przewidziano dokumenty, jakie powinny być załączone do wniosku o przyznanie wsparcia i wniosku o wypłatę pomocy. W postępowaniu tym Grupa powinna wykazać spełnienie warunków przyznania samej pomocy.
Natomiast obliczenie wysokości pomocy za dany okres następuje w szczególności na podstawie wykazów faktur VAT i rachunków dołączonych do wniosku o wypłatę pomocy za dany okres co wprost wynika z § 5 rozporządzenia. Poza tym przyznanie wsparcia na podstawie § 4 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. daje grupie uprawnienie do ubiegania się o jego wypłatę w danym okresie 12 miesięcy, z którego Grupa nie musi skorzystać. Oznacza to, że materialna podstawa do wydania decyzji w przedmiocie środków za dany okres jest inna niż w przypadku decyzji o przyznaniu pomocy.
Przyjąć tez należy, że złożenie wniosku o płatność kolejnej transzy pomocy dla grupy producentów stanowi czynność procesową, mającą na celu wszczęcie postępowania o wypłatę pomocy i czynność prawa materialnego, polegającą na wyrażeniu woli uzyskania płatności pomocy w kolejnym roku w określonej wysokości udokumentowanej wnioskiem. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania czynności wygasa. Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność pomocy przyjął też NSA w wyroku z 18 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 1201/14. (por. wyrok NSA z 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 1849/14.
Zatem w ocenie Naczelnego skoro termin na dokonanie czynności o którym mowa w § 6 ust 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. jest terminem prawa materialnego, to upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa do ubiegania się o przyznanie pomocy za dany okres.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.
Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż pismo procesowe zatytułowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną zostało złożone z przekroczeniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.