Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2158/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. akt V Sa/Wa 2868/18, oddalił skargę [...] Sp. z o.o z siedzibą w Ż. (skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia zmian w sprawie uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Realizując plan dochodzenia do uznania (PDU) w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r., skarżąca złożyła [...] marca 2016 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (Dyrektor OT ARR) wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wraz z pozytywną opinią Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Proponowana zmiana polegała na przyjęciu do grupy dziewięciu nowych członków, zaktualizowaniu zestawienia powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, wartości sprzedanych owoców oraz struktury sprzedaży owoców (kierunki dystrybucji) dodania nowej inwestycji polegającej na zakupie i montażu specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich (inwestycję zaplanowano i zgłoszono we wniosku na II półrocze 2016 r.) oraz rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w PDU na II półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Dyrektor OT ARR odmówił zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Powołując się na § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grupy producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1530 ze zm.) (rozporządzeniem z 19 września 2013 r.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016, poz. 58, dalej: ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw) organ I instancji wskazał, że zmiana składu członkowskiego grupy nie stanowi zmiany w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania (dla której przewidziano termin "do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie") i tym samym powinna zostać zgłoszona przez grupę do zatwierdzenia w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, tj. do dnia [...] września 2015 r., Termin do dokonania czynności nie został dochowany.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezes Agencji Rynku Rolnego (Prezes ARR), zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2016 r. w części odmawiającej zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, polegającej na rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w planie dochodzenia do uznania na II półrocze 2016 r., dotyczącej zakupu 3 sztuk samochodów ciężarowych i orzekł w tym zakresie o jej zatwierdzeniu, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy stwierdzając, że kwota wydatków w ciągu danego roku i w odniesieniu do roku 2016 nie uległa zmniejszeniu powyżej maksymalnego odsetka (całkowita kwota wydatków w piątym roku realizacji PDU zaplanowana była na poziomie 6 030 000 zł., natomiast zaplanowany koszt inwestycji polegającej na zakupie 3 samochodów ciężarowych wynosił 2 100 000 zł.). Organ odwoławczy stwierdził też, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw (w dniu 31 marca 2016 r. a więc z zachowaniem terminu, który upływał w dniu 30 września 2016 r.).

Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ pierwszej instancji uznał zmianę o zatwierdzenie której wnioskowała skarżąca dotyczącą składu członkowskiego za "inne zmiany" i przyjął trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o jej zatwierdzenie. Jak wskazał Prezes ARR, wstępnie uznana grupa podejmując uchwałę o przyjęciu nowych członków w listopadzie 2015 r. sama wykluczyła możliwość jej zgłoszenia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wobec upływu terminu na zgłoszenie wniosku o zatwierdzenie zmian, który kończył się w dniu 30 września 2015 r. (z zatwierdzonego PDU wynika, że spółka przyjęła półroczny okres rozliczeniowy). Daty podjęcia pozostałych dwóch uchwał: [...] czerwca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r., pozostawiały wstępnie uznanej grupie jedynie 30 dni na dopełnienie procedury umożliwiającej zatwierdzenie zmian, więc skarżąca, jako podmiot działający profesjonalnie w obrocie gospodarczym powinna mieć świadomość jego niedochowania, a tym samym skutków wynikających z tego faktu.

Wobec ścisłej zależności inwestycji (zakup i montaż specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich) od okoliczności przyjęcia przez grupę nowych członków, które nastąpiło z naruszeniem procedury określonej w art. 5 ust.1 pkt 2 "ustawy" (i tym samym nie mogło być zatwierdzone przez organ I instancji), zasadnie zdaniem organu odwoławczego Dyrektor OT ARR odmówił zatwierdzenia zmiany zakupu i montażu ww. inwestycji. Prezes ARR nie podzielił zatem stanowiska skarżącego, że Dyrektor OT ARR dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji. Za nieuzasadniony uznał w szczególności pogląd spółki, że członek może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów nawet w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania, a właściwy organ ma obowiązek zatwierdzenia dostosowania planu w związku z przyjęciem nowego członka. Prezentowany pogląd jest bowiem sprzeczny z art. 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz.

L 157 z 15.6.2011, s. 1 ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 543/2011". Organ podkreślił, iż z samej istoty planu dochodzenia do uznania, uregulowanej w art. 37 ww. rozporządzenia wynika, że prawodawcy chodzi o planowe działania inwestycyjne, które pozwolą ogółowi członków osiągnąć poziom gospodarczy pozwalający na lepsze konkurowanie na rynku. Przystąpienie w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania uniemożliwia uczestnictwo w realizacji planu dochodzenia do uznania i stoi w oczywistej sprzeczności z tym przepisem. Ponadto jeżeli można byłoby nabyć członkostwo we wstępnie uznanej grupie producentów w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia, to właściwy organ pozbawiony zostałby możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji spełniania kryteriów wstępnego uznania, jak również planu dochodzenia do uznania, co naruszałoby art. 36 i art. 38 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji katalog zmian określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, które nie wymagają wydania decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów (Dz. U. z 2015, poz. 2151), dalej: "rozporządzenie z 10 grudnia 2015 r.", nie zawiera zmiany w składzie członkowskim grupy producentów.

Intencją prawodawcy było zatem, by każda zmiana w składzie członkowskim powodowała konieczność dokonania zmiany w tym zakresie w planie dochodzenia do uznania, poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, niezależnie od tego, czy była przewidziana w planie oraz niezależnie od tego, czy wpływa na zakres działań i inwestycji niezbędnych do uznania. Tym samym organ, wbrew argumentom skarżącej, uznał iż wprowadzone zmiany w planie dochodzenia do uznania wynikające z przyjęcia nowych członków i polegające na dostosowaniu minimalnej treści planu do nowo przyjętych członków, nie mają jedynie charakteru informacyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję organu z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie i uznaje je za własne.

Sąd potwierdził również prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawnych wskazując, że przepisy unijne zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku, Dz. U. UE L. nr.299 str.16) przewidywały poza uznawaniem organizacji producentów owoców i warzyw również wstępne uznanie takich grup w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004r., tj. m.in. w Polsce.

Sąd wskazał nadto, że pomimo, iż rozporządzenie nr 1234/2007 zostało w dniu 1 stycznia 2014r. zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG') nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE L nr. 347 str. 671), to jednak w odniesieniu do skarżącej nadal obowiązywało rozporządzenie 1234/2007 w myśl art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr. 1308/2013 stanowiące: "wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów." Przywołując przepisy prawa unijnego wskazujące cel wstępnego uznania grupy producenckiej, WSA wyjaśnił, jak ważni są producenci, czyli członkowie tej grupy, ich produkcja i jej wielkość oraz jak ważne jest wprowadzenie do obrotu tej produkcji dla wielkości uzyskania pomocy unijnej.

Zastrzeżono możliwość uzyskania pomocy unijnej przez jednego producenta tylko przez okres 5 lat. Sąd wskazał nadto, że przepisy wskazują też na zakres regulacji uzupełniającej przypisanej do ustanowienia przez państwa członkowskie. W obu regulacjach (unijnych i krajowych) stanowi się o zatwierdzanych planach dochodzenia do uznania (PDU) i możliwości ich zmiany. W ocenie Sądu zakres inwestycji ujętych w PDU i możliwych do zatwierdzenia zawsze pozostawał w bezpośrednim związku z wielkością produkcji owoców i warzyw z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw zakupionych przez grupę od jej członków - w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw lub sprzedanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym – w przypadku związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw. Regulacje prawne czyniły zastrzeżenia, że poziom inwestycji nie może przekroczyć wielkości planowanej produkcji na ostatni rok realizacji PDU oraz nie może prowadzić do powstania sytuacji zakłócającej konkurencję na rynku.

Zatwierdzanie w PDU poziomu inwestycji miało na celu wyeliminowanie sytuacji, gdzie przy uznawaniu wcześniej wstępnie uznanego podmiotu za organizację producentów nie doszłoby do sytuacji, że podmiot ten w wyniku działań inwestycyjnych osiągnął pozycję dominującą na rynku lub otrzymał pomoc finansową niewspółmierną do poziomu produkcji i sprzedaży warzyw w grupie, w której nastąpiło wstępne uznanie. Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 wskazywały na warunki uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Jednym z nich było ustalenie, iż podmiot ten nie zajmuje dominującej pozycji na danym rynku, chyba że jest to niezbędne do wykonania celów art. 33 Traktatu (art. 19 ust.2 w zw. z art. 125b ust.1 lit. g). W art. 19 ust.2 rozporządzenia nr. 543/2011 wskazano dodatkowo, że "Państwa członkowskie określają podmioty prawne właściwe dla swojego terytorium, które muszą spełniać warunki art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w świetle krajowych struktur prawnych i administracyjnych.

Sąd wskazał następnie, że według treści § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013r., "w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów.". W art. 2 ustawy przewidziano zarówno wydanie decyzji o wstępnym uznaniu grupy za organizację producentów jak i wydanie decyzji o zatwierdzeniu PDU oraz decyzji o zatwierdzeniu zmian do PDU.

W art. 2a, 2b i 3b przewidziano realizację PDU oraz prowadzenie rejestru wstępnie uznanych grup producentów z wpisem określonych danych, w tym co do zatwierdzonego PDU i zatwierdzonych zmian do niego oraz danych określających liczbę członków wstępnie uznanej grupy producentów. W art. 5 ustawy uregulowano terminy i warunki konieczne do zachowania celem skutecznego dokonania zmian w zatwierdzonym PDU, którego zmiany muszą być zatwierdzane stosowną decyzją, chyba że przepisy szczególne wyłączają taką konieczność. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca złożyła [...] marca 2016 r. do Dyrektora OT ARR wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wraz z pozytywną opinią Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Proponowana zmiana polegała na przyjęciu do grupy dziewięciu nowych członków, zaktualizowaniu zestawienia powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, wartości sprzedanych owoców oraz struktury sprzedaży owoców (kierunki dystrybucji) dodania nowej inwestycji polegającej na zakupie i montażu specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich (inwestycję zaplanowano i zgłoszono we wniosku na II półrocze 2016 r.) oraz rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w PDU na II półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo orzekł, że zgłoszona zmiana dotyczyła istotnych zmian w PDU z punktu widzenia celów wstępnego uznania jej za grupę producentów owoców i warzyw oraz konieczności monitorowania zmian w PDU przez organ krajowy aby nie doszło do zaburzeń, o których mowa w przepisach unijnych jak również w przepisach krajowych. Zakres złożonego przez skarżąca wniosku dotyczył jednak zmian innych niż te które związane były z etapami inwestycji lub harmonogramem realizacji PDU. Nie ma też wątpliwości, zdaniem sądu orzekającego, że skarżąca realizowała piąty rok dochodzenia do uznania a jej okresy rozliczeniowe były półroczne, o czym świadczą wcześniej zatwierdzone zmiany w jej PDU. Prawidłowo zatem organ uznał, że przedmiotowy wniosek powinien być złożony najpóźniej [...] września 2015 r. Składając wniosek w dniu [...] marca 2016 r. skarżąca nie dochowała ustawowego terminu na podjęcie tej czynności.

Nie bez znaczenia jest, że był to ostatni okres rozliczeniowy skarżącej, kończący jej proces dochodzenia do uznania i dający podstawę do wnioskowania o uznaniu jej za grupę producentów owoców i warzyw. Zatem kończył się przedmiotowy proces a jego wyniki miały być oceniane w kontekście osiągnięcia celów prawem przewidzianych. Wprowadzanie w spóźnionym terminie nowych danych, które będą rzutowały na przedmiotową ocenę, a których organ nie może sprawdzić w ustawowo wyznaczonym dla niego terminie, uprawniało organ do odmowy zatwierdzenia powyższych zamian jako zgłoszonych po terminie.

Sąd nie podzielił także twierdzenia skarżącej o niezastosowaniu § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 19 września 2013 r., który to przepis zdaniem skarżącej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 5 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. W ocenie Sądu przepis powołanego rozporządzenia nie jest przepisem szczególnym, a jego wprowadzenie oznacza jedynie, że ustawodawca przewidział przepis szczególny w zakresie dostosowania planu do stanu faktycznego polegającego na ujęciu informacji w zakresie nowo przyjętych członków i okresu, za który powyższe informacje są składane. Powyższe rozumienie przepisu oznacza, że nieuprawnione byłoby żądanie przez organ od wszystkich członków grupy informacji w zakresie powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok złożenia zmiany do PDU, gdyż powyższe informacje w stosunku do dotychczasowych producentów zostały już raz złożone na etapie składania wniosku o wstępne uznanie grupy za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o wstępne uznanie.

Szczególność przepisu polega na obowiązku przedstawieniu tych informacji tylko przez nowo przyjętych producentów, za rok poprzedzający założenie zmiany do PDU. Z powyższej regulacji zdaniem Sądu nie można wyprowadzić wniosku o wyłączeniu, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, stosowania w tym zakresie ogólnego przepisu ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wskazującego termin na złożenie wniosku. Zdaniem organu zarzut niezastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 września 2013 r. należało uznać za nieuzasadniony. Powyższy przepis został powołany w podstawie prawnej decyzji obu orzekających w sprawie organów.

Ponadto organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jak należy rozumieć treść powyższego przepisu, jak również wykazał znaczenie jego "specjalności" w odniesieniu do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Sąd nie stwierdził również aby stosowane w sprawie przepisy prawa krajowego naruszały w jakikolwiek sposób regulacje unijne, w tym pkt 30 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, ponieważ, jak wyjaśniono powyżej, odmowa zatwierdzenia zmian w PDU nie była bezpodstawna. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które w sposób istotny mogłyby wpłynąć na wynik sprawy jak też nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wpłynęłoby na wynik sprawy. Organy obu instancji zastosowały się do zasad prowadzenia postępowania wynikających z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji oraz organu II instancji zawierały opis wziętego pod uwagę materiału dowodowego, podawały podstawę prawną decyzji oraz wyczerpująco je uzasadniały. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się m.in. do opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. wyjaśniając, że z treści przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw nie można wyprowadzić wniosku o wiążącym prawnie stanowisku Dyrektora OR ARiMR jako organu opiniującego.

Dodatkowo, organ odwoławczy wystosował do spółki zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydane w trybie art. 10 kpa z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie odmowy zatwierdzenia zmian do PDU, w tym o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, możliwości wglądu do akt, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] sierpnia 2016 r., a strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.
2. 1. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji we wnioskowanym zakresie, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, przy jednoczesnym uniemożliwieniu skarżącej końcowego zapoznania się i wypowiedzenia w zakresie zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów, a także w oparciu o jego dowolną ocenę, wyrażającą się w niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przyjęciu u podstaw rozstrzygnięcia wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przez to niezasadne ustalenie, że w przedmiotowym postępowaniu zachodziły przesłanki odmowy zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw zgłoszonych przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. w zakresie przyjęcia nowych członków do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że strona skarżąca postępowała zgodnie z instrukcjami organu przekazywanymi dotychczas, oraz w sposób zgodny z obowiązującą dotąd praktyką organu, w poszanowaniu obowiązujących ją przepisów prawa;
3. 2. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, m.in. w zakresie:
4. a. braku wykazania przez organy I i II instancji powodu niewzięcia pod uwagę dowodu znajdującego się w akiach sprawy w postaci pozytywnej opinii na temat proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania, wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącej i ograniczenia się do lakonicznego stwierdzenia o braku związania ww. opinią, bez merytorycznego odniesienia się do zaistniałej w ten sposób rozbieżności;
5. b. niedostatecznego wyjaśnienia przez organ II instancji faktu zmiany praktyki organu w zakresie orzekania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w kwestii przyjęcia nowych członków do grupy, pomimo występowania takich samych stanów faktycznych i obowiązywania tych samych przepisów prawa, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej na tej płaszczyźnie;
6. c. faktu odmowy zatwierdzenia zgłoszonych ¡ skarżącą spółkę zmian w planie dochodzenia do uznania, podczas gdy w takim samym stanie faktycznym wcześniej już kilkakrotnie organ wydawał pozytywną decyzję i zatwierdzał zgłaszane zmiany, a także a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej w skrócie: "WSA" lub "Sąd") w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i brak ich skonfrontowania ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ograniczenie się do ogólnikowego twierdzenia, iż "organy obu instancji zastosowały się do zasad prowadzenia postępowania wynikających z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 kpa, zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji" (str. 21 uzasadnienia Wyroku);
7. 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c. p.p.s.a, w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 11 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji, zwłaszcza wobec:
8. a. całkowitego pominięcia przez Sąd okoliczności niewyjaśnienia faktu zmiany praktyki organu w zakresie orzekania w przedmiocie zatwierdzania zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w kwestii przyjęcia nowych członków do grupy, pomimo występowania takich samych stanów faktycznych i obowiązywania tych samych przepisów prawo, a przez to brak odpowiedzi na pytanie, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej na tej płaszczyźnie;
9. b. braku ustosunkowania się przez Sąd do zarzutu nienależytego uzasadnienia decyzji organów obu instancji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzeń sprzecznych z przekazywanymi dotąd przez organ informacjami i wskazaniami interpretacyjnymi oraz stosowaną dotychczas praktyką postępowania organu, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie podstaw odmowy zatwierdzenia zgłoszonych przez skarżącą spółkę zmian w planie dochodzenia do uznania, podczas gdy w takim samym stanie faktycznym wcześniej już kilkakrotnie organ wydawał pozytywną decyzję i zatwierdzał zgłaszane zmiany;
10. c. braku odniesienia się przez Sąd do faktu wprowadzania skarżącej w błąd w drodze przekazywania przez organ I instancji sprzecznych informacji i instrukcji postępowania, co powoduje niepewność skarżącej w zakresie prawidłowości jej działań i uniemożliwia realizację uprawnień przysługującej jej na podstawie obowiązujących przepisów oraz wprowadza iluzję równego traktowania podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym (inne traktowanie w takim samym stanie faktycznym);
11. d. jednostronnej oceny przez Sąd - w ślad za organem I! instancji - charakteru art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (pz.U.2016.53 z dnia 2016.01.13) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 i art. 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15), bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji skarżącej i skonfrontowania jej stanowiska ze stanowiskiem Sądu oraz organów obu instancji;
12. d. wewnętrznej sprzeczności wniosków przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego Wyroku, m.in. w postaci stwierdzenia, iż § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) w stosunku do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu "nie jest przepisem szczególnym, a jego wprowadzenie oznacza jedynie, że ustawodawca przewidział przepis szczególny w zakresie dostosowania planu do stanu faktycznego" (str. 20 uzasadnienia wyroku) co nie tylko wpływa na niespójność i niejasność uzasadnienia orzeczenia, ale stanowi także próbę wprowadzenia nieznanego prawu, ani doktrynie prawniczej nowego pojęcia "specjalności/szczególności" przepisu, rozbieżnego z jego rozumieniem na gruncie zasady lex specialis derogat legi generali;
13. f. niewzięcia przez Sąd pod uwagę faktu niezawiadomienia skarżącej przez organ I instancji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło odwołującej się wówczas Spółce wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów, z uwagi na niezrozumienie przez Sąd istoty zarzutu Skarżącej i dokonanie oceny działania organu II, a nie I instancji w tym zakresie.

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 5 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2015.01.13) w związku z art.39 ust. 2 i ust.
3. 3. art. 37 i 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L2011.157.1 z dnia 2011.06.15), w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) poprzez Ich błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych ww. przepisami, co skutkowało błędnym ich zastosowaniem oraz odmową uwzględniania wniosku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w sytuacji, gdy zmiany te winny zostać zaakceptowane w drodze decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej, przez co skarżąca spółka została narażona na niepowetowaną szkodę oraz istotne naruszenie jej dyscypliny finansowej oraz stanu majątkowego;
4. 2. § 2 ust. 73 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, ¡akie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że producent może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw (o ile spełni właściwe warunki) w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, a więc na każdym jego etapie, a grupa producentów w takim przypadku jest zobligowana do dokonania stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, co wyklucza jednoczesne stosowanie § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r. oraz art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2016.01.13), jako nielogiczne ż punktu widzenia zasad wykładni prawa - skoro bowiem uregulowano obowiązek dostosowania planu do nowo przystępujących członków, to nieracjonalnym jest ograniczenie tego obowiązku terminem uzależnionym od dnia rozpoczęcia kolejnego etapu planu, a nie od daty przyśnienia nowych członków;
5. 3. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2016.01.13) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ, że zmiana zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania polegająca na uwzględnieniu w treści planu informacji dotyczących nowych członków (producentów), którzy przystąpili do grupy, jest zmianą inną niż określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w konsekwencji czego zastosowano w niniejszym przypadku art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei skutkowało przyjęciem, że strona zobligowana była do złożenia wniosku o wydanie decyzji w zakresie ww. zmiany w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego oraz że - w związku z tym - nie dochowała ww. terminu, podczas gdy:
6. a. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw nie ma zastosowania dla uwzględnienia w treści planu danych informacyjnych dotyczących nowych członków, bowiem do tego typu zmian należy stosować § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02), stanowiący lex specialis w stosunku do art. 5 ust. 1 ww. ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, a wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie takiej zmiany o charakterze informacyjnym nie jest ograniczone żadnym terminem;
7. b. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie był w stanie wykazać w sposób logiczny i wewnętrznie spójny, z jakiego powodu wyklucza ww. charakter szczególny § 2 ust. 3 rozporządzenia z dn. 19 września 2013 r. w stosunku do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, przy jednoczesnymi dopuszczeniu uznania go za "specjalny" w ściśle ograniczonym zakresie;
8. c. właściwy organ ma obowiązek zatwierdzenia dostosowania planu w związku z przyjęciem nowego członka, bowiem dostosowanie planu w zakresie informacyjnym nie dotyczy jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego planu, tj. któregokolwiek z etapów planu dochodzenia do uznania, a tylko i wyłącznie " części informacyjnej planu. Zgodnie z dyspozycją art.- S ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, nie jest możliwa konkretyzacja okresu rozliczeniowego, od jakiego ten termin na dostosowanie planu powinien być liczony. Pojęcie okresu rozliczeniowego jest bowiem tożsame z danym etapem realizacji planu dochodzenia do uznania, którego zmiana dotyczy;
9. d. zmiany proponowane w zakresie inwestycji i działań dotyczące planu dochodzenia do uznania przedłożone zostały przez skarżącą w terminie określonym ustawą;
10. e. przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L2011.157.1 z dnia 2011,06.15) nie nakładają na organ obowiązku wprowadzania dodatkowych restrykcji w stosunku do podmiotów ubiegających się o zatwierdzenie tego typu zmian wprowadzanych do ich planów dochodzenia do uznania;
11. 4. pkt 30 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 1 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2. Ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r, o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2016.01.13) oraz § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02), wprowadzającego zasadę zezwalania grupie na wprowadzenie zmian w planie dochodzenia do uznania, celem umożliwienia grupie producentów lepszego spełnienia warunków uznania, poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia proponowanych zmian mających wpływ na kryteria uznania, w związku z faktem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2. Ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia z dn. 19 września 2013 r. i ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącej, choć w poprzedzających okresach rozliczeniowych, w takich samych okolicznościach faktycznych organ dokonywał odmiennej interpretacji tych samych przepisów prawa, przez co skarżącej dotychczas zatwierdzano zgłaszane zmiany do planu dochodzenia do uznania - niezależnie od daty ich zawnioskowania przez skarżącą.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jako, że w kontrolowanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 podniesiono zarzuty określone w jej petitum w pkt I ppkt 1, 2 lit. a), b), c) oraz pkt 3 lit. a), b), c), d), e) i f) zaś ich konstrukcja pozwala na łączne do nich odniesienie się.

W niniejszej sprawie Spółka złożyła wniosek w dniu [...] marca 2016 roku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wraz z pozytywną opinią Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Autor skargi kasacyjnej w najdalej idącym zarzucie twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a oraz art. 106 § 1 i art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na niepełnym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionych zarzutów. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie np. sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowego jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Z kolei naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie względnie w sytuacji gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie tego przepisu wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów.

Taka sytuacja nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. Sąd oceniając ustalenia organu dokonane na podstawie obowiązujących przepisów, wskazał z jakich przyczyn argumentacja skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle materiału dowodowego sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ wskazał, że nie przyjął zmian w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania w zakresie wpisu nowych członków, zaktualizowaniu zestawienia powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, wartości sprzedanych owoców oraz struktury sprzedaży owoców (kierunki dystrybucji) dodania nowej inwestycji polegającej na zakupie i montażu specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich (inwestycję zaplanowano i zgłoszono we wniosku na II półrocze 2016 r.) oraz rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w PDU na Ii półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych, co skutkowało, mimo pozytywnego zaopiniowania tych zmian przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego AR i MR w W. odmową zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

Nadto wyjaśnione zostało, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że obowiązujące przepisy prawa zdecydowały o takim rozstrzygnięciu organu. Natomiast co do zarzutów niewłaściwego stosowania tych samych przepisów uprzednio odmiennie interpretowanych, organ wskazał, że nie może się odnieść, gdyż nie są mu znane okoliczności do których strona nawiązuje. Podkreślono, słusznie, że obowiązek uwzględnienia zmian w zatwierdzonym PDU wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, tym samym pozytywna opinia, w sytuacji niewątpliwego braku zatwierdzenia zmiany PDU w zakresie nowych członków, nie mogła odnieść skutku oczekiwanego przez kasatora.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wprowadzania w błąd i przekazywania sprzecznych informacji w zakresie prawidłowości działań skarżącej kasacyjnie celem umożliwienia jej realizacji przysługujących uprawnień, organ podkreślił a stanowisko to zaakceptował Sąd, iż Spółka miała wiedzę, że w sytuacji zmian członkowskich w Grupie niezbędnym jest dokonanie zmian w PDU. Zwrócono też uwagę, że zawodowy charakter prowadzonej działalności uzasadnia zwiększone oczekiwania co do wiedzy, znajomości obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających. W konkluzji powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy, w zakresie którego Sąd dokonujący kontroli pierwszoinstancyjnej nie stwierdził naruszenia przepisów procedury mających istotny wpływ na wynik sprawy, doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, tym samym, że dokonana ocena Sądu była wadliwa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej w pkt od 1 do 4. Autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych ww. przepisami, co skutkowało błędnym ich zastosowaniem oraz odmową uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania i uwzględnienia w wartości produktów skupionych przez nią od nowo przyjętych członków, w sytuacji gdy zmiany te winny zostać zaakceptowane w drodze decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej a także że zmiana zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania polegająca na uwzględnieniu w treści planu informacji dotyczących nowych członków (producentów), którzy przystąpili do grupy jest zmianą inną niż określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w konsekwencji zastosowano art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 19 września 2013 roku w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw [...] również przez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że producent może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw (o ile spełni warunki) w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, a więc na każdym jego etapie, a grupa producentów w takim przypadku zobligowana jest do dokonania stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, co wyklucza jednoczesne stosowanie § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy jako nielogiczne z punktu widzenia zasad wykładni – skoro bowiem uregulowano obowiązek dostosowania planu do nowo przystępujących członków, to nieracjonalnym jest ograniczenie tego obowiązku terminem uzależnionym od dnia rozpoczęcia kolejnego etapu planu, a nie od daty przystąpienia nowych członków.

Odnosząc się do powyższych zarzutów NSA zwraca uwagę, że zgodnie z art. 50 ust. 1 i 6 w związku z art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw oblicza się na podstawie produkcji członków grupy producentów, w odniesieniu do której dana grupa producentów została wstępnie uznana. Zatem stwierdzić należy, że wyłącznie produkcja członków grupy producentów wprowadzona do obrotu bezpośrednio przez grupę, wliczana jest do wartości produktów sprzedanych, na podstawie której kalkulowana jest wysokość pomocy finansowanej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej. Istotne jest także wskazanie, że zapisy statutu lub umowy wstępnie uznanej grupy producentów powinny określać zasady przyjmowania nowych członków do grupy tj. określać datę z którą producent owoców i warzyw zostaje członkiem danej grupy.

Zauważyć też trzeba, żeby niejako dokonać "dopisania" nowych członków do grupy, co następuje w drodze decyzji zatwierdzającej przedmiotową zmianę musi nastąpić weryfikacja aspirujących do przyjęcia członków, czy spełniają oni wszystkie kryteria określone dla członka grupy producentów. W myśl bowiem § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 września 2013 roku w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw [...] w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów.

Skarżąca kasacyjnie pomija całą procedurę istotną z uwagi na obowiązek spełnienia przesłanek wynikających z przepisów umożliwiających dokonanie takiej zmiany w stosownym terminie. Nie jest kwestionowane co do zasady, że do wartości produktów sprzedanych, na podstawie których wyliczana jest wysokość pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, można zaliczyć dostawy od producenta owoców i warzyw zrealizowane od dnia, w którym został on przyjęty na członka tejże grupy, zgodnie ze statutem lub umową spółki. Jednak wówczas grupa producentów zobowiązana jest do wprowadzenia zmiany w PDU, polegającej na dodaniu do składu członkowskiego grupy nowych producentów. Po stronie organu z kolei istnieje obowiązek dokonania weryfikacji, czy nowoprzyjęty członek grupy producentów spełnia definicję określoną dla członka, czy zatem została wydana decyzja zatwierdzająca zmianę w PDU, polegająca na przyjęciu nowego członka grupy, którego produkcję grupa producentów wliczyła do wartości produkcji sprzedanej zgłoszonej do objęcia pomocą finansową objętą wnioskiem.

Konkludując stwierdzić jeszcze raz należy, że istnieje możliwość doliczenia produkcji nowego członka od dnia w którym stał się członkiem grupy na podstawie statutu lub umowy. Jednak pod warunkiem, że nastąpi pozytywny dla nowego członka proces weryfikacji zakończony zmianą zatwierdzonego PDU (dot. przyjęcia nowego członka) zaś termin do złożenia wniosku w tym przedmiocie celem wydania decyzji w sprawie zmiany do zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania (PDU) wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji rynków [...] został określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ponieważ zmiana składu członkowskiego grupy nie stanowi zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy (art. 5 ust.1 pkt 1), zachodzi konieczność spełnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli wniosek w przedmiocie zmiany w PDU (w zakresie przyjęcia nowych członków) należy złożyć w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian wprowadzanych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania innych niż określone w pkt 1. W kontrolowanej sprawie wniosek ten należało złożyć do [...] września 2015 roku.

Skarżąca kasacyjnie złożyła taki wniosek [...] marca 2016 roku, a tym samym rację ma organ i Sąd I instancji, że nie dochowała ustawowego terminu na jego złożenie. Skutkiem tego była odmowa zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego Planu Dochodzenia do Uznania w zakresie zmiany składu członkowskiego grupy. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 5 i art. 2 ust.1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z art. 39 ust. 2 i ust. 3, art. 37 i 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 roku błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych ww. przepisami, co skutkowało błędnym ich zastosowaniem i odmową uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania i uwzględnienia wartości produktów skupionych przez Spółkę od nowo przyjętych członków w sytuacji gdy zmiany te powinny zostać zaakceptowane w drodze decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej.

Zarzut ten w istocie pomija regulację prawa krajowego stanowiącego realizację zawartych w ww. przepisach prawa unijnego zasad stosowania warunków dla dokonywania zmian w planach uznawania. Podkreślenia zatem wymaga, że prawo krajowe realizując pkt 30 preambuły ww. rozporządzenia unijnego umożliwia dokonanie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania. Wynika to m.in. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy organizacji rynków owoców [...], który stanowi, (w brzmieniu właściwym dla sprawy), że w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego wykonuje dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, zwanej dalej "Agencją", w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach: zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, zwanego dalej "planem dochodzenia do uznania", z wyłączeniem zmian określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 19. Z art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wprost wynika prawo ustawodawcy krajowego do określenia warunków, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji.

Przy czym prawo to obejmuje również określenie warunków, na jakich można wprowadzać zmiany do planów uznawania w trakcie okresu rocznego lub półrocznego bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ państwa członkowskiego. Jednak ustawodawca unijny zastrzega, że zmiany te mogą kwalifikować się do objęcia pomocą tylko w przypadku, gdy grupa producentów niezwłocznie poinformuje o nich właściwy organ państwa członkowskiego. Zauważyć też należy, że termin z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nawiązuje do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania a zatem łączy kwestię zmiany w planie (w zakresie zmiany składu osobowego grupy z możliwością doliczenia do wartości produkcji dotychczasowych członków grupy produkcji nowych członków) z perspektywą objęcia pomocą z uwzględnieniem zmiany ale wyłącznie gdy powiadomienie o zmianie nastąpi w konkretnym terminie.

Przy czym, jak z powyższych rozważań wynika, nie jest tak jak twierdzi i poddaje krytyce autor skargi kasacyjnej, że obowiązek dostosowania planu do nowoprzyjętych członków, został ograniczony terminem uzależnionym od dnia rozpoczęcia kolejnego etapu planu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.