Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 216/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1088/16 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Łomży z dnia 2 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: Skarżący lub strona - złożył w dniu 15 czerwca 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014 - 2020) na rok 2015 r. Zadeklarowano do płatności: wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające; wariant: 4.7 Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO); wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki oraz wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania Skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 jako "DX1" - 3,04 ha, "YDX1" - 0,55 ha, "AC1" - 6,36 ha, "NX1" - 0,29 ha, "JXX1" - 2,78 ha, "NXX1" - 0,55 ha oraz "AD1" - 2,37 ha oraz przyznał Skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2015 w łącznej wysokości [...] zł.

Organ ustalił jednocześnie obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: zobowiązanie wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjęte w dniu 15 marca 2015 r., na powierzchnię równą 479,99 ha; zobowiązanie wariant: 4.7 Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) podjęte w dniu 15 marca 2015 r., na powierzchnię równą 31,36 ha; zobowiązanie wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2015 r., na powierzchnię równą 33,77 ha oraz zobowiązanie wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki podjęte w dniu 15 marca 2015 r., na powierzchnię równą 339,25 ha.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia 2 września 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że warunki i tryb przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r, poz. 415 ze zm. dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne lub rozporządzenie). Odwołując się do § 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia stwierdził, że przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ II instancji wskazał, że w świetle art. 5 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych, która obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG) - to wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary, na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych zalesionych w ramach PROW 2007 - 2013 oraz PROW 2014 - 2020.

Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy, opierając się na wynikach kontroli administracyjnej ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności. W odniesieniu do wariantu 4.6.2. Torfowiska – wymogi obowiązkowe i uzupełniające stwierdzono zawyżenie powierzchni o 1,29 ha (0,27%), wariantu 4.7 – Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) o 0,05 ha (0,16%), wariancie 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki o 0,16 ha (0,47%) oraz wariantu 4.9 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki o 0,19ha (0,06%). Korzystanie z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej możliwe jest podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, co nie oznacza, że ustalanie powierzchni działek rolnych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, jest kontrolą na miejscu. Zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie i wartość poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Białymstoku podkreślił, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, które miały wpływ na wydane decyzje w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 r. wobec Skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ustalona została podczas kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. W jej wyniku ustalono, że powierzchnia deklarowana przez rolnika we wniosku różni się w niewielkim zakresie od powierzchni zatwierdzonej, dlatego też stosowne dopłaty uległy zmniejszeniu. Różnice były na ile niewielkie, że nie rodziły po stronie Skarżącego żadnych dodatkowych, negatywnych sankcji. Organ w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli administracyjnej. Organ nie ma obowiązku, w sytuacji, gdy przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykaże nieprawidłowości, następnie przeprowadzić kontrolę na miejscu. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną poszczególnych działek, może być ustalona zarówno w trakcie kontroli administracyjnej jak i kontroli na miejscu.

Sąd I instancji podkreślił, że brak było podstaw do kwestionowania rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. Jej wyniki potwierdziły, że Skarżący zadeklarował do płatności grunty, które nie były użytkowane rolniczo, wobec powyższego odpowiedzialność za nieprawidłową deklarację ponosi strona. Organy obu instancji w wyczerpujący sposób rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skarżący w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawił wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, ani w zakresie ustaleń organu odnośnie powierzchni i granic działek rolnych, ani stanu tych działek. Obowiązek dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji. Obarcza on także stronę, która powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Jest ona, bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Nie jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Autor skargi kasacyjnej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, ze zm.) poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że organ weryfikując obszar kwalifikujący się do wsparcia posłużył się jedynie mało precyzyjną i uznaniową metodą teledetekcji oraz oparł swe rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych pomiarach, bez wskazania konkretnych działek, na których stwierdzona została rozbieżność i jej rozmiar i bez odniesienia się do możliwości zastosowania kompensacji nadwyżki powierzchni stwierdzonej na innych działkach, a także bez uwzględnienia stref buforowych przewidzianych wskazanym przepisem art. 38 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, a także przyznał walor dowodowy danym dotyczącym wielkości PEG znajdującym się w systemie identyfikacji działek rolnych, i zaniechał przeprowadzenia inspekcji w terenie, przyjmując za właściwą powierzchnię ustaloną przez siebie, pomimo stwierdzenia rozbieżności, w wyniku, czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;
3. 2. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji naruszenia przez organ przepisu nakazującego umożliwienie, beneficjentowi zapoznania się ze sprawozdaniem z kontroli oraz wypowiedzenia się, co do jego treści, pomimo, że kontrola ta stwierdziła "nieprawidłowości", czyli zawyżenie zadeklarowanej powierzchni, co spowodowało pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień na etapie poprzedzającym wydanie decyzji;
4. 3. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji błędnej wykładni tego przepisu, a w szczególności niezasadnego przyjęcia, że kontrola z wykorzystaniem teledetekcji nie jest kontrolą na miejscu, w konsekwencji, czego organ uniemożliwił Skarżącemu zapoznanie się z treścią protokołu kontroli i odniesienie się do stwierdzonych nieprawidłowości, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu;
5. 4. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015.349), poprzez akceptację w procesie oceny legalności decyzji dla braku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie zakresu praw i obowiązków w szczególności braku poinformowania przez ARiMR Skarżącego, co do faktu, że powierzchnia zadeklarowana do płatności jest inna niż powierzchnia uwzględniona przez ARIMR, a w związku z tym Skarżący nie mógł się wypowiedzieć, co do zaistniałej okoliczności;
6. II. Prawa materialnego tj.:
7. a. art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek w sytuacji błędnego przyjęcia przez Organ, że bliżej nie określone działki rolne ewidencyjne mają powierzchnie mniejsze niż zadeklarował Skarżący;
8. b. art. 74 ust 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008) oraz art. 24 ust.4, art.37 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju i obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności bezpodstawne przyjęcie, że kontrola przeprowadzana za pomocą teledetekcji nie jest kontrolą na miejscu oraz pominięcie przy weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, przeprowadzenia inspekcji w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów satelitarnych jest nieprawidłowa; w konsekwencji, czego niezasadnie przyjęto brak po stronie organu obowiązku sporządzenia sprawozdania z takiej kontroli, jak również zastosowania strefy buforowej dla mierzonego obszaru;
9. c. art. 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem za prawidłowe działania organu, który dokonując kontroli metodą teledetekcji nie sporządził sprawozdania z kontroli pomimo stwierdzonych przez siebie niezgodności i nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się, co do tych ustaleń;
10. d. Art. 38 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, że w przypadku kontroli metodą teledetekcji nie ma po stronie organu obowiązku zastosowania do tak dokonanych pomiarów strefy buforowej, podczas gdy zgodnie z art. 74 ust 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 kontrola taka jest uznawana za kontrolę na miejscu, a zatem podlega wszelkim ustalonym dla niej rygorom, w tym stosowaniu obszaru tolerancji (strefy buforowej), w konsekwencji, czego organ dokonał błędnego ustalenia powierzchni deklarowanych działek, a tym samym niezasadnie zastosował zmniejszenie płatności.
11. e. § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu tj. naliczeniu płatności zaniżonej wysokości w sytuacji, gdy maksymalny kwalifikowany obszar odnoszący się do działek rolnych nie jest zgodny ze stanem faktycznym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie zachodzą. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wynika że skarżący kwestionuje rzetelność metody jaką zastosował organ przy określeniu kwalifikowanej do płatności powierzchni. W ocenie strony, jeżeli organ stwierdził w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, że inna jest powierzchnia deklarowana niż ta ustalona przez organ, to powinien przeprowadzić kontrolę na miejscu i dokonać stosownych pomiarów, a ponad to wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień. Organ poprzestając na przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku pozbawił skarżącego przedstawienia jakiegokolwiek dowodu w sprawie czy też złożenia wyjaśnień, co do stanu faktycznego, gdyż o stwierdzonych powierzchniach dowiedział się on dopiero z decyzji. Takim działaniem organ naruszył art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, który nakłada na organ administracji obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponieważ organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do powstałych wątpliwości, trudno mówić w takim wypadku o ocenie materiału, co jednocześnie stawia pod znakiem zapytania realizację przez organ zasady praworządności zdefiniowanej w art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ stworzył sobie hipotetyczny stan faktyczny, nie wykorzystał możliwości, jakimi dysponował, żeby dociec, z czego wynikają różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez stronę a powierzchnią, do której przyznał płatność. Podsumowując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ nie podjął próby ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej przez beneficjenta, chociaż dysponuje takimi możliwościami technicznymi, a nawet obowiązkiem wynikającym z obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nakłada na organy obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę, który zobowiązany został przedstawić dowody, jak również ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie informowania stron (art. 9 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem.

W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W toku postępowania skarżący nie zwracał się do organu o udzielenie pouczenia, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niepoinformowania go, że powierzchnia zadeklarowana do płatności różni się od powierzchni uwzględnionej przez ARiMR, uznać należy za nietrafny. W tym miejscu należy podkreślić, że organ przyznał skarżącemu płatność zgodnie z jego wnioskiem. Wyliczona przez organ procentowa różnica miedzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach poszczególnych wariantów a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej była nieznaczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że maksymalny kwalifikowany obszar powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) wyznacza się dla całej działki ewidencyjnej, a w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na jednej działce ewidencyjnej może znajdować się kilka działek rolnych zgłoszonych do płatności w ramach różnych wariantów. Dlatego też organ przyznał płatność do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w ramach określonych w decyzji wariantów.

Z kolei organ w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli administracyjnej. Organ nie ma obowiązku, w sytuacji, gdy przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku nie nasuwa wątpliwości co do stanu faktycznego (powierzchnia deklarowana przez rolnika różni się w niewielkim zakresie od powierzchni zatwierdzonej), następnie przeprowadzić kontrolę na miejscu. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną poszczególnych działek, może być ustalona zarówno w trakcie kontroli administracyjnej jak i kontroli na miejscu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ustalona została podczas kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. W jej wyniku ustalono, że powierzchnia deklarowana przez rolnika we wniosku różni się w niewielkim zakresie od powierzchni zatwierdzonej, dlatego też stosowne dopłaty uległy zmniejszeniu.

Zgodnie z prawem unijnym państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub, aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwiają lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

1. a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
2. b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28 - 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Stosownie do art. 67 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany").

System zintegrowany obejmuje następujące elementy:

1. a) skomputeryzowaną bazę danych;
2. b) system identyfikacji działek rolnych;
3. c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;
4. d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;
5. e) zintegrowany system kontroli;
6. f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

W oparciu o art. 70 ust. 1 akapit pierwszy cytowanego wyżej rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1: 5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku, gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Przy użyciu wskazanych w art. 67, 68 i 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. narzędzi informatycznych (ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS) przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

Dodatkowo, w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie.

Art. 74 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia stanowi, że system kontroli obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatności, w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. System ten jest uzupełniony o kontrole na miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, w przypadku, których możliwa i stosowna jest kontrola za pomocą kontroli administracyjnych. Procedury zawierają wymóg rejestracji podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w przypadku rozbieżności. Ustalając stan faktyczny tej sprawy Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, który zasadnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG).

Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane. Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej, dla potrzeb, której wykorzystywać można techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1069/08, Lex nr 561829).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (art. 20 ust. 1 ust. 1). Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (art. 20 ust. 2). Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli przewidzianych w niniejszym rozdziale. W przypadku, gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace (art. 20 ust. 3).

W tym celu państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (art. 14). System zintegrowany obejmuje m.in.: system identyfikacji działek rolnych (LPIS, ustanowiony na podstawie map lub dokumentów przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej – GIS, tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych) oraz zintegrowany system kontroli [(art. 15 ust. 1 lit. b) i e)]. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art. 17).

Z kolei zgodnie z art. 9a (ust. 1 pkt 1 i 2) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz.

1. 86) system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1. 1) wektorowe granice oraz powierzchnię:
2. a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48),
3. b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014;

1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014

1. 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zatem, z jednej strony na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzania kontroli wniosków, która może być prowadzona w formie administracyjnej lub na miejscu, a z drugiej strony organ jest zobowiązany do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Jednocześnie pozostawiono do uznania państwom członkowskim zarządzenie przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz określenie metod prowadzenia tej kontroli. Tak, więc ustalanie potencjalnej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, tzw. PEG z wykorzystaniem ortoobrazów wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie powinny, więc dbać o to, aby baza danych referencyjnych LPIS zawierała aktualne informacje, skoro stanowi ona podstawę obliczania powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do momentu wymiany ortofotomap w bazie danych LPIS aktualizacja powierzchni PEG pojedynczych działek referencyjnych jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach i może wynikać z:

1. - informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO,
2. - informacji o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na spersonalizowanym materiale graficznym załączonym do wniosku,
3. - informacji pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalania gruntów, podziały działek, modernizacje).

Jak wcześniej zostało wskazane organ dokonał pomiaru powierzchni PEG na podstawie obowiązującej ortofotomapy, a więc na podstawie dokumentu, który pozwala na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej, określenie linii granic działek ewidencyjnych oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m., a więc z dokładnością wyższą od 2 do 4 razy od pomiaru dokonywanego GPS (od 0,75 m do 1,5 m) podczas kontroli na miejscu.

W związku z tym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że WSA w Białymstoku orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. W świetle akt sprawy, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji nie uczynił przedmiotem postępowania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę, zaś kontrola postępowania administracyjnego przeprowadzona przez ten Sąd nie wykazała błędów lub braków, które obligowałyby Sąd do ich uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy bez względu na treści sformułowanych zarzutów skargi od decyzji organu. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. a), b), c) i d) i e) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż są one nieuzasadnione. Organ zastosował sposób weryfikacji złożonego wniosku zgodnie z prawodawstwem unijnym. Z treści art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wynika, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania płatności. Te kontrole są uzupełniane przez kontrole na miejscu. Zaś ust. 3 tego przepisu stanowi, że państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu.

W rozpoznawanej sprawie kontrola administracyjna dostarczyła satysfakcjonujących organ wyników pozwalających na ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności, wobec czego zbędne było przeprowadzenie uzupełniającej kontroli na miejscu. Natomiast cytowany ust. 3 art. 74 rozporządzenia pozwala na korzystanie z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu, co nie oznacza, że ustalenie powierzchni działek w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, jest kontrolą na miejscu. Wobec tego w sprawie nie mógł mieć także zastosowania art. 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, odnoszący się do przeprowadzanych kontroli na miejscu.

Nietrafny jest również zarzut wskazany w pkt 2 lit. e) sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i tryby przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środwiskowe-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W rozpoznawanej sprawie przyznano beneficjentowi płatności do powierzchni zatwierdzonej.

W konsekwencji chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podatnie obszaru zatwierdzonego dla danej grupy upraw.

Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.