Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 2163/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi), wyrokiem z 31 lipca 2019 r., sygn. III SA/Łd 411/19, oddalił skargę S. D. (dalej zwanego skarżącym kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DR ARMiR) z dnia 4 lutego 2019 r., nr 46/2019, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej zwanej P.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że dokonywane w czasie kontroli na miejscu pomiary były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, bo poprzez wykonywanie pomiarów danych geolokalizacyjnych w odległościach większych niż 25 m, co całkowicie dyskwalifikuje wiarygodność tych wyników,
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że fotografie, na które powołuje się organ II instancji nie obrazują odmiennego odcienia przyrostu samosiejek oraz trzcin, co świadczy - mając na uwadze doświadczenie życiowe - iż wyrosły one w jednym roku, a twierdzenia rolnika są prawdziwe i zasługują na uwzględnienie;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że nie wszystkie fotografie wykonane przez kontrolerów w trakcie kontroli na miejscu u rolnika zostały naniesione na szkice działek i to w zakresie w jakim kontrolerzy dokonali wyłączeń powierzchni kwalifikujących się do płatności (a co dotyczy m.in. zdjęć od 308 do 317 oraz 321 i dalsze dla działki II), co podważa rzetelność i kompletność przeprowadzonej kontroli na miejscu u rolnika,
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że działka oznaczona jako działka rolna A. obejmowała działkę ewidencyjną o numerze x oraz działkę o numerze ewidencyjnym y, a w zakresie MKO dla tej działki nie zachodziły (wobec tych z 2016 r.) żadne zmiany;
6. 5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) poprzez stwierdzenie, że fakt dokonywania pomiarów danych geolokalizacyjnych przez kontrolerów podczas (kwestionowanej przez rolnika już w terminie 14 dni od doręczenia raportu z czynności kontrolnych) kontroli na miejscu w listopadzie 2017 roku pomiarów obszaru kwalifikującego się do dopłat zgłoszonych przez rolnika, w odległościach większych niż 25 m nie ma wpływu, na ich wiarygodność, a w sprawie nie zachodzi konieczność podjęcia czynności weryfikacyjnych sposób dokonanych pomiarów np. poprzez ponowną kontrolę na miejscu u rolnika,
7. 6) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust.2 pkt 2) ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że należy pomniejszyć powierzchnię zadeklarowaną o obszar powierzchni: - porośniętej roślinnością, tj. m.in. samosiejek oraz trzcin, które wyrosły w okresie pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu; - stanowiącą elementy krajobrazu stanowiącym część łącznego obszaru działek rolnych;
8. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
9. 1) art. 34 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6, a także art. 33 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str.
10. 65) poprzez jego zastosowanie;
11. 2) art. 38 ust. 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31) poprzez jego niezastosowanie;
12. 3) przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (zwanego dalej Rozporządzeniem 640/2014) poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to mimo, że dowody, na których oparł się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA Łodzi, względnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uchylenie w zaskarżonej części decyzji organu I Instancji. Oprócz tego wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że modyfikacja zasad procedowania w sprawach o przyznanie płatności, na co szczególna uwagę zwrócił WSA w Łodzi nie oznacza, że w przypadku, gdy skarżący kwestionuje sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu i wnosi o ich weryfikację, to organ nie powinien rozważyć potrzeby dokonania innych czynności dowodowych, w tym zwłaszcza konieczności przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania dokonanych pomiarów.

Skarżący kasacyjnie dodał, że składał zastrzeżenia co do samego sposobu dokonywania pomiarów przez kontrolerów ARiMR, gdyż zostały one sporządzone niezgodnie z wymaganiami technicznymi, tj. w odstępach większych niż 25 m. Zwracał przy tym uwagę na niekompletność dokumentacji pokontrolnej (brak naniesienia na szkicach miejsca wykonania wszystkich zdjęć wraz z numerami porządkowymi oraz kierunkiem wykonania).

W tej sytuacji, według skarżącego, nie sposób zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że organy administracji publicznej działały w sposób legalny, nie dopuszczając się naruszenia norm procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza więc wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów opartych na twierdzeniach odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, na wstępie zaznaczyć należy, że mają one komplementarny charakter, gdyż w ich ramach zarzucono przede wszystkim niewłaściwą ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów, niespełniającą cech swobodnej ich oceny, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Ustosunkowując się do przedmiotowych zarzutów zwrócić należy uwagę, że w przypadku zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, strona formułująca tego typu zastrzeżenia w stosunku do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna nie tylko wykazać dopuszczenie się przez ten sąd tego typu uchybień, ale również to, że co najmniej mogły one mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym przypadku sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty procesowe nie odpowiadają tym wymogom.

I tak zarzucił on nieprawidłowe przeprowadzenie pomiarów na swoich działkach, w ramach czynności kontrolnych, poprzez przeprowadzenie tychże pomiarów w odległościach większych niż 25 m, niemniej jednak nie wskazał z czego wywodzi swój wniosek co do samego, niewłaściwego w jego ocenie, sposobu przeprowadzenia pomiarów, jak również tego jaki to miało lub mogło mieć wpływ na ich rezultaty. Samo stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że taki sposób przeprowadzenia pomiarów z góry dyskwalifikuje ich wiarygodność, bez wskazania podstaw prawnych, precyzujących odpowiednie wymogi w tym zakresie, jest gołosłowne i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie sposób bowiem w tym zakresie opierać się na domniemaniach, które oparte są na niczym niepopartych stwierdzeniach.

Tak samo stanowisko skarżącego kasacyjnie, w zakresie w którym podnosi on niewłaściwą ocenę i interpretację zgromadzonej dokumentacji fotograficznej nie zostało poparte jakimikolwiek wiarygodnymi argumentami. Za takie nie można bowiem uznać zapewnienia producenta rolnego o wiarygodności jego twierdzeń, które nie mają mocy dowodowej.

Argumenty skarżącego kasacyjnie wskazujące na to, że mniej intensywny odcień na fotografiach obrazujących obszar nieprawidłowości, tj. zakrzaczenia i zachwaszenia, stanowi dowód tego, że roślinność ta wyrosła w ciągu jednego roku, noszą cechy czystych spekulacji, jako że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Poza tym sam autor tego rodzaju stwierdzeń nie wskazał, na jakiej podstawie doszedł do tego rodzaju wniosków, wobec czego nie sposób ich w jakikolwiek sposób zweryfikować.

Argumentem za dyskwalifikacją przeprowadzonej przez organy, a zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny dowodów, nie może być również to, że nie wszystkie fotografie wykonane przez kontrolerów w trakcie kontroli na miejscu u rolnika zostały naniesione na szkice działek. Po pierwsze bowiem, kontrolerzy nie mieli takiego obowiązku, gdyż ich zadanie sprowadzało się do przeprowadzenia weryfikacji działek, pod kątem wystąpienia ewentualnych nieprawidłowości i ich właściwe udokumentowanie. W związku z tym brak było potrzeby nanoszenia na szkice tych fotografii, które albo nie dokumentowały żadnych istotnych okoliczności, bądź też odnosiły się do tych elementów, które zostały przedstawione na innych zdjęciach.

W tym wypadku zaznaczyć także należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, że ewentualne pominięcie niektórych zdjęć, chociażby potencjalnie mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonej kontroli, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy.

Także podnoszone przez skarżącego kasacyjnie twierdzenia o braku zmian na działce oznaczonej jako A1, w 2017 r., w stosunku do roku 2016 r., nie może być argumentem za przyjęciem nieprawidłowej oceny dowodów przez organy, niedostrzeżonej przez Sąd. W przypadku tej bowiem działki przedeklarowanie powierzchni zostało właściwie udokumentowane, natomiast skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska organu w omawianym zakresie. Jego twierdzenia bowiem, oparte na wnioskach płynących z przyjętego przez organ stanu działek w 2016 r., nie mogą determinować oceny organów w tym zakresie w roku kolejnym, jako że może być to efektem uprzedniego niedostrzeżenia pewnych okoliczności i faktów.

Podstawą podważenia prawidłowości przyjętych ustaleń, także w kontekście oceny prawidłowości zrealizowania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie może być niczym niepoparte twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że samosiejki i zachwaszczenia na zgłoszonych przez niego do płatności działkach wyrosły pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu, a przy tym stanowią elementy krajobrazu będącego częścią łącznego obszaru działek rolnych. Tego rodzaju wypowiedzi skarżącego kasacyjnie nie sposób jest bowiem zweryfikować, tym samym więc na ich podstawie nie można zakwestionować przeprowadzonej oceny dowodów.

W kwestii podnoszonej przez skarżącego konieczności dokonania ponownej weryfikacji dokonanych pomiarów stwierdzić należy, iż nie sposób jest uznać, że w sprawie zachodziła tego rodzaju konieczność. Już bowiem podczas prowadzonych czynności kontrolnych zastrzeżenia skarżącego były weryfikowane, a tego rodzaju czynności nie wykazały potrzeby wykonania dodatkowych pomiarów. Obecnie także skarżący nie wykazał, iż było to konieczne.

Jeżeli chodzi o zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, to również w tym przypadku brak jest podstaw do uznania ich zasadności. Do tego rodzaju stwierdzenia prowadzi zaś sposób ich sformułowania, w zakresie którego skarżący kasacyjnie powołał się jedynie na nieprawidłowe ich zastosowanie, bez przedstawienia uzasadnienia swojego stanowiska.

I tak, w przypadku dwóch pierwszych zarzutów podniósł naruszenie art. 34 ust. 1, ust. 2 oraz ust.6, a także art. 33 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 poprzez ich zastosowanie, a także naruszenie art. 38 ust. 2 rozporządzenia 809/2014, poprzez jego niezastosowanie, nie precyzując na czym tego rodzaju uchybienia miałyby polegać. Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że poprzez te zarzuty jej autor podważa raczej poczynione w sprawie ustalenia faktyczne niż prawidłowość ich subsumpcji pod odpowiednie normy prawne, wyinterpretowane ze wskazanych przepisów. W tym zaś zakresie podkreślić jednak należy, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie można podważać prawidłowości poczynionych w konkretnej sprawie ustaleń. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.(M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

Okoliczności faktyczne sprawy, na podstawie których dokonano jej rozstrzygnięcia, nie zostały w niniejszym przypadku skutecznie podważone, wobec czego brak jest również podstaw do przyjęcia wadliwego zastosowania wskazanych przez skarżącego przepisów, w oparciu o gołosłowne stwierdzenia.

W tym miejscu zaznaczyć także należy, że przywołane w zarzutach przepisy (art. 34 ust. 1, ust. 2 oraz ust.6, a także art. 33 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 poprzez ich zastosowanie, a także naruszenie art. 38 ust. 2 rozporządzenia 809/2014,) odnoszą się przede wszystkim do sposobu przeprowadzenia kontroli, stąd mają one głównie wszystkim wymiar procesowy. Jeżeli zaś chodzi o ich materialnoprawny wymiar, to przejawia się on głównie we wskazanym sposobie ustalania wyników przeprowadzonych czynności. W tym ostatnim jednak zakresie skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym miało by polegać nieprawidłowe zastosowanie bądź niezastosowanie przytaczanych przez niego regulacji, co przesądza o niemożności uznania zasadności tego rodzaju zarzutów, zwłaszcza że Naczelny Sąd Administracyjnie nie jest uprawniony, ani zobowiązany do uzupełniania czy też korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów skarg kasacyjnych. Tak samo nie może domniemywać ich pełnej postaci.

Podobne uwagi pozostają aktualne, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Przepis ten reguluje konsekwencje stwierdzenia, że obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przekracza obszar zatwierdzony. Skarżący kasacyjnie zarzucił uchybienie tej regulacji, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż w jego przypadku różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wobec czego zachodzi podstawa do pomniejszenia należnych mu płatności. W tym aspekcie podnosi zaś to, że tego typu ustalenia poczyniono na podstawie niewiarygodnych i nierzetelnych dowodów.

W związku z powyższym powtórzyć należy, że uchybienia regulacji prawa materialnego w postaci art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 nie można wykazywać poprzez stwierdzenia odnośnie nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych. Omawiany przepis nie odnosi się bowiem do zbierania i oceny dowodów, nieprawidłowości w zakresie których zarzucił skarżący kasacyjnie.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.