Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. oddalił skargę F. P. (Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] sierpnia 2016 r. Burmistrza Miasta G. wystawił wobec Skarżącego tytuł wykonawczy nr [...]. W części B tytułu wykonawczego wskazano małżonkę Skarżącego - H. P. - odpowiedzialną majątkiem wspólnym.
Następnie, organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wszczął postępowanie egzekucyjne.
W piśmie z [...] września 2016 r., uzupełnionym pismem z [...] października 2016 r. Skarżący wraz z żoną, na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. pismem z [...] października 2016 r., na podstawie art. 34 u.p.e.a. zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.
Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., Burmistrz Miasta G. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., po rozpatrzeniu pisma z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o ostateczne stanowisko wierzyciela, na podstawie art. 33 § 1 oraz art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. uznał zarzuty za nieuzasadnione.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazując, iż organ egzekucyjny nie zbadał, czy osoby wnoszące pismo z [...] września 2016 r. występują w charakterze zobowiązanego oraz czy posiadają uprawnienia do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., czym naruszył przepisy postępowania.
Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z [...] września 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 u.p.e.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w stosunku do H. P. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., po rozpatrzeniu wniesionych przez Skarżącego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o ostateczne stanowisko wierzyciela, na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 oraz art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. uznał zarzuty za nieuzasadnione.
Postanowieniem z [...] października 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. P. Jednocześnie w postanowieniu z [...] października 2017 r., ww. Organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] września 2017 r.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.
Wyjaśniono, iż w piśmie z [...] października 2016 r. Organ zwrócił się do wierzyciela - Burmistrza Miasta G. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniesionych przez Zobowiązanego zarzutów. W dniu [...] marca 2017 r. organ egzekucyjny uzyskał, ostateczne w administracyjnym toku postępowania, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, w którym wierzyciel odnosząc się do zarzutu opartego na treści art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stwierdził, iż podstawą egzekwowanego obowiązku jest ostateczna decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...] października 2011 r., na mocy, której H. i F. P. zostali obciążeni opłatą adiacencką. W wyniku porozumienia zawartego w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Gminą Miasta G., a H. i F. P. przedmiotowa należność została rozłożona na pięć rat, lecz ww. nie wywiązali się z zawartego porozumienia uchybiając terminowi zapłaty czwartej raty.
Zakwestionowali jej wysokość, a następnie wnieśli zarzut na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazując na wniesienie do sądu powództwa, o którym mowa w art. 35a u.p.e.a. Organ zwrócił uwagę, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. fakt złożenia pozwu nie świadczy jeszcze o tym, że żądanie w nim zawarte jest uzasadnione, ale o tym, że egzekwowany obowiązek jest przedmiotem sporu, jak również, że wniesienie pozwu, o którym mowa w art. 35a u.p.e.a. nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zatem w ocenie wierzyciela wszczęcie i prowadzenie egzekucji wobec Zobowiązanego jest zasadne. Wobec otrzymania ostatecznego postanowienia wierzyciela, uznającego za nieuzasadnione zarzuty wniesione do postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., będąc związany rzeczonym stanowiskiem wierzyciela, w dniu [...] września 2017 r. wydał postanowienie w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego.
Podkreślono, że Dyrektor Izby jako organ odwoławczy, rozpoznając żądanie strony oparte o powyższe zarzuty, także w zakresie swojego rozstrzygnięcia jest związany stanowiskiem wyrażonym przez wierzyciela.
Skargę na powyższe postanowienie wyniósł Skarżący oraz jego żona H. P. podkreślając, iż organ nieprawidłowo wydał dwa postanowienia, stwierdzając w jednym z nich niedopuszczalność zażalenia H. P. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. odrzucił skargę H. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), uznał, że nie jest ona zasadna.
WSA podkreślił, iż rozpoznając żądanie oparte o zarzut zawarty w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zarówno organ I instancji, jak również organ nadzoru, w zakresie swoich rozstrzygnięć były związane stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w ostatecznym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2017 r., w którym wierzyciel wskazał, iż podstawą egzekwowanego obowiązku jest ostateczna decyzja Burmistrza Miasta G. z [...] października 2011 r., na mocy, której H. i F. P. zostali obciążeni opłatą adiacencką. W wyniku porozumienia zawartego w dniu [...] lutego 2013 r. przedmiotowa należność została rozłożona na pięć rocznych rat. Zobowiązany wraz z małżonką nie zapłacili czwartej raty, gdyż zakwestionowali jej wysokość, a następnie wnieśli zarzut na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. powołując się na wniesienie do sądu powództwa, o którym mowa w art. 35a u.p.e.a.
W ocenie SKO w P., fakt złożenia pozwu przez zobowiązanego nie świadczy jednak jeszcze o tym, że żądanie zawarte w pozwie jest uzasadnione, ale o tym, że egzekwowany obowiązek jest przedmiotem sporu. Wniesienie pozwu, o którym mowa w art. 35a u.p.e.a. nie stanowi sytuacji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Sąd I instancji stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. nie był uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela, gdyż stanowisko to jest także wiążące dla organu sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012r., sygn. akt II GSK 1490/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wskazał, że organ nadzoru zasadnie uznał zażalenie Skarżącego z [...] września 2017 r. za niezasadne.
Skarga o kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Skargę oparł na naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wyniósł o uwzględnienie niniejszej skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia jest, bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest, bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach, tj. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zostały postawione ogólnie sformułowane zarzuty naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, który przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji lub też, którego przepisu dokonał błędnej wykładni. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez WSA zostały wadliwie sformułowane, skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia zarzuca Sądowi I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazań takich również nie zawiera. Wadliwa konstrukcja zarzutów dyskwalifikuje skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, bowiem uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.
Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.